Para el programa aprobado para el periodo 2014-2020, las medidas de apoyo a un sector en crisis nuevamente cambian del primer pilar de la PAC (relacionado con la producción) al segundo pilar (donde se ofrecen oportunidades a los productores para la mejora de la competitividad de la actividad agraria y la protección del medio ambiente).
En nuestro estudio de caso en Galicia exploramos cómo los ganaderos de leche y carne perciben las cuestiones agroambientales. La investigación se construye sobre la proposición de que un manejo sustentable del suelo está anclado en una práctica agraria en la que el ganadero valoriza positivamente el medio ambiente natural.
Los resultados de este trabajo ofrecen puntos de partida para la toma de decisiones, por parte de los reguladores, sobre cómo proporcionar apoyo institucional a los ganaderos, tanto a productores de leche como de carne, para que, a la vez que hacen viable su actividad desde el punto de vista económico, promuevan la protección del medio ambiente. Esto contribuiría a la mejora de la calidad de vida en las áreas rurales y potenciaría la diversificación de las economías rurales.
La futura orientación de los fondos europeos
Al igual que en el resto de la UE, las áreas rurales ocupan una gran parte del territorio en Galicia, contando con una gran diversidad: aunque las actividades primarias (agricultura y forestal) todavía determinan el uso del territorio, las actividades secundarias y terciarias (servicios, turis- mo, empresas, tecnología e industrias) se han convertido en parte importante de la economía y el empleo.
La política europea se adapta a las nuevas características sociales e incluye nuevos objetivos. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y los fondos FEADER y FEAGA de la PAC tienen un gran potencial para contribuir, cada vez en mayor medida, a los objetivos del desarrollo rural, entre los que se encuentra el incremento de la competitividad de la agricultura y su relación con la protección del medio ambiente.
La sustitución del pago único por un nuevo sistema de pagos directos, en parte orientado a jóvenes agricultores y que remunera conductas específicas (“hacer más verdes” o greening las subvenciones a la producción), supone un intento de dirigir de forma más adecuada los pagos del Fondo Europeo de Garantía Agraria (FEAGA) dentro del primer pilar de la PAC. Esto, en combinación con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), dentro del segundo pilar, es ilustrativo de la gradual desaparición de las subvenciones a la producción y del cambio en los objetivos de las políticas agrarias europeas.
En el periodo de programación actual, las medidas del FEDER, FSE, FEAGA y FEADER están promocionando una cohesión territorial más equilibrada y sostenible, así como prácticas que son beneficiosas para el medio ambiente y el clima. El logro de un equilibrio territorial adecuado está entre los objetivos del Reglamento de Desarrollo Rural, aunque las medidas a tal efecto no están especificadas.
Una distribución geográfica de los fondos bien definida debería resolver esta aparente carencia. En la puesta en marcha del actual programa, en comparación con los países del norte de Europa que gastan más de la mitad del fondo del FEADER en pagos agroambientales, España, por el contrario, está apoyando sobre todo la mejora de la cadena productiva y planteando el reto a los productores de desarrollar nuevas y más competitivas oportunidades de mercado.
Un mundo rural sostenible, o la revitalización del desarrollo local
Utilizar un enfoque integrado de desarrollo rural que incluya la provisión de un amplio rango de funciones y su relación con la diversificación de la economía rural, demanda la realización de estudios e investigaciones que permitan entender la heterogeneidad de las prácticas agrarias en relación con el uso sostenible del suelo.
En el contexto de la política europea de cohesión, las prácticas sociales que incluyen el manejo sustentable de la tierra y la innovación social fomentan el fortalecimiento de un modelo de desarrollo rural territorial a través de la creación de oportunidades de mercado para los productos (alimentarios) producidos y procesados localmente.
El aprendizaje conjunto (joint learning) de este tipo de revitalización rural sostenible tiene lugar en los niveles de constitución de vínculos funcionales, a menudo a nivel local y regional. La orientación preliminar a un análisis de las interrelaciones entre estilos de agricultura y provisión de servicios medioambientales, por parte de ganaderos de leche y carne gallegos, está ligada a aquellas prácticas en las que los productores tienen una valoración positiva del medio natural.
Diversificación del manejo de la tierra
Los estilos de agricultura delinean diferentes realidades y distintas trayectorias de desarrollo. Se asume que los diversos estilos de agricultura son el “resultado de diferentes patrones subyacentes”, entendiendo estos patrones como “modelos/patrones de actuación distintivos a través de los cuales se organiza y desarrolla la producción agraria”.
Los estilos de agricultura conllevan niveles de interdependencia mutua: 1) las nociones o ideas de cómo realizar la actividad; 2) las prácticas agrarias en sí mismas, y 3) la red de trabajo (mercado, tecnología, y marcos administrativos y reguladores) en la que se integra la explotación (Van der Ploeg, 2003).
Esto implica que las prácticas agrarias son una expresión de las acciones estratégicas de un actor (el productor) que, influido por sus valores culturales, orienta la gestión de su explotación en una dirección determinada (Swagemakers et al., 2012), a saber: la producción técnica, dependiente de la orientación del productor, en mayor o menor medida basada en el capital endógeno (Swagemakers y Wiskerke, 2011).
Desde esta perspectiva, exploramos cómo ganaderos productores de leche y carne perciben su medio natural, construyendo nuestro análisis sobre la premisa de que el manejo sustentable de la tierra está anclado en prácticas agrarias en las que, como hemos señalado, el productor valora el medio ambiente de forma positiva.
Los productores y el medio ambiente
Nuestra pregunta de investigación clave es la siguiente: ¿incluyen los productores, junto con la provisión de servicios ligados a la producción de alimentos, fibras y combustible, otros servicios medioambientales (Bolund y Hunhammar, 1999) como motivación para el desarrollo de su práctica agraria? Y si es así, ¿cómo valoran estas otras funciones?
En nuestro trabajo de investigación se entrevistó a 24 productores, de los cuales 21 se dedican a tiempo completo a la actividad. La diversificación está presente en ellos al combinar actividades hortícolas con la producción de leche, carne o queso en combinación con circuitos cortos de comercialización. En algunos casos, los productores venden su producto directamente al consumidor, en otros a través de una cooperativa. En pocos casos, los productores tenían agroturismo o recibían visitas en la explotación.
Dado que la aplicación de las medidas agroambientales en España ha sido limitada, la selección de criterios incluidos en este trabajo se centra en las expectativas sobre la capacidad adaptativa de los productores y de su práctica agraria en relación con el medio natural.
¿Qué nos dicen los productores?
El principal resultado de nuestra investigación es la obtención de cuatro patrones coherentes (estilos de agricultura) en base al valor que los productores dan al medio natural: diversificadores, convencionales, empresarios y económicos (Swagemakers et al., 2016). Estos cuatro grupos de productores tienen una visión diferente sobre el manejo y una forma también diferente de entender su actividad, además de distintas percepciones sobre la conservación del paisaje ligado a la provisión de diferentes tipos de servicios medioambientales.
Los productores que pertenecen al grupo “diversificadores” expresan de manera más clara las interrelaciones con el medio ambiente, y construyen su estrategia productiva sobre la base de recursos localmente disponibles (el capital ecológico). Combinan actividades como la producción de leche y carne con valores que vienen del medio natural, tanto en términos de comercialización de productos alimentarios como de actividades turísticas.
“Las cembas (muros) y árboles delimitan las parcelas y restringen el acceso del ganado a otras áreas. Funcionan como barreras naturales que también protegen al ganado del viento, creando un microclima” (entrevista a un productor de leche convencional). “Creo que nuestro tipo de producción está más orientada a la mejora de nuestra calidad de vida y a la de nuestros animales, además estamos mejorando nuestra relación con la naturaleza” (entrevista a un productor de carne ecológica).
El grupo de los “convencionales” representa a productores relativamente intensivos, que necesitan comprar fertilizantes químicos para incrementar la baja productividad de la tierra.
“Una reducción en el uso de químicos sería mejor para la salud tanto de las personas como de los animales, pero en esta área necesitas un montón de fertilizantes para producir suficiente forraje. Nosotros nos gastamos un montón de dinero en fertilizantes porque el estiércol no es suficiente para fertilizar todas las parcelas” (entrevista a un productor de carne convencional).
El grupo de los calificados como “empresarios” representa a productores que utilizan razas muy productivas: hasta 10.000 kg de leche al año, o en el caso de la carne utilizan animales que tienen un peso elevado en el momento de sacrificarlos. Tienen, no obstante, problemas para acceder a más tierra, por lo que sus costes variables relacionados con la compra de insumos (fertilizantes, pienso, medicinas) y el alquiler de tierra (tanto cerca como lejos de la explotación) son elevados.
“Tenemos muchas vacas pero no tenemos suficiente tierra para mantenerlas. Tenemos que alquilar tierra (…) a unas 8 horas desde aquí a pie” (entrevista a un productor de carne convencional).
”Yo solía llevar mi rebaño (…) pero está demasiado lejos y lleva demasiado tiempo, así que ahora alquilo cerca de la explotación” (entrevista a un productor de carne convencional).
El grupo que hemos denominado “económicos” incluye productores que valoran vivir en el campo y que por ello buscan vivir de la actividad agraria. A menudo aplican estrategias de reducción de costes, en combinación con una práctica poco o menos intensiva que los otros. Las razas que manejan son menos productivas, pero más robustas.
“Intento no utilizar pesticidas a no ser que sea indispensable. No son buenos ni para el medio ambiente, ni para la salud de los animales. (…) En el caso de los animales es un poco diferente. Si están enfermos hay que darles antibiótico, antes de que mueran. (…) La raza vianesa –una raza autóctona– aguanta mucho mejor nuestras condiciones: no se pone enferma y no necesita tanta atención, ni trabajo extra” (entrevista a un productor de carne convencional).
¿Cómo ven los productores la conservación del paisaje?
En cuanto a la provisión de servicios medioambientales, en todos los grupos se reconoce el valor estético del paisaje gallego y de la biodiversidad.
Los productores del grupo “diversificadores” son los que ofrecen una descripción más detallada en este sentido, haciendo referencia no solo a la producción sostenible de alimentos, sino también a otro tipo de servicios socioculturales tales como la conservación de casas tradicionales, la restauración de muros y la preservación del paisaje tradicional.
En general, todos los productores entrevistados de los cuatro grupos valoran los servicios medioambientales. Sin embargo, es un hecho que los servicios de soporte, como los ciclos de nutrientes cerrados y la mejora de la calidad del suelo, se ven afectados negativamente por la actividad de los productores que hemos denominado “convencionales”, mientras que, en cambio, se ven afectados positivamente por la acción de los productores “económicos”.
Otro servicio de soporte, como la conservación de la biodiversidad genética animal proporcionada por algunos ganaderos ecológicos, está relacionado con una estrategia de optimización en la que la calidad del suelo y la fertilidad están ligadas a cómo los animales se benefician de, por ejemplo, las condiciones del pasto, lo que requiere razas mejor adaptadas a las áreas marginales de montaña.
Respecto a los servicios de tipo sociocultural, un ejemplo está claramente expresado en la afirmación de uno de los ganaderos entrevistados, que dice que su estrategia de optimización está inspirada en los procesos de producción natural y sus límites. Este ganadero relaciona, además, el manejo de su explotación con valores recreacionales, con la construcción de la identidad de su comunidad y con los valores estéticos del paisaje (todos ellos considerados activos dentro de la categoría de los servicios socioculturales). Para él, todo esto genera valor añadido dentro de la producción de carne.
Lo mismo ocurre con las barreras naturales creadas por setos y árboles y que utiliza otro de los productores entrevistados. Para él son elementos que representan no solo servicios socioculturales, sino que prestan también servicios reguladores (por ejemplo, reducen el riesgo de erosión y la escorrentía de nutrientes; atraen a los insectos facilitando el control de plagas y enfermedades y el trabajo de los polinizadores; ofrecen protección natural a los animales).
Agricultura, desarrollo e innovación
La reflexión sobre estilos agrarios en términos de servicios ambientales proporciona información y perspectiva sobre cómo unos estilos favorecen la provisión de estos servicios en mayor medida que otros, y cómo esto beneficia al productor que está prestando estos bienes y servicios a la sociedad.
Los 24 productores de nuestra muestra reconocen cuáles son los elementos del paisaje tradicional, si bien son los “diversificadores” los que ofrecen una descripción más detallada de sus valores. Junto a los servicios de soporte, como la fertilidad del suelo y la biodiversidad animal, mencionan también la provisión de servicios socioculturales, como la preservación y restauración de construcciones tradicionales (casas, muros de piedra y setos) en relación con los servicios de provisión (en este trabajo limitado a la producción de alimentos).
Durante las entrevistas, los productores expresaron que encontrar el equilibrio entre tierra y cabaña es uno de los factores más importantes para la estabilidad de su actividad. Relacionando esta tendencia con la tendencia general de acceso a tierra cercana a la explotación, es ilustrativo el ejemplo de uno de los mayores productores de leche convencional entrevistados. Afirmaba que iba a reducir el número de cabezas y la producción (de 800.000 kg a 150.000 kg anuales) para adaptarla a la superficie disponible de la explotación (lo que le permitiría ahorrar en el coste de transporte de hierba al establo) y que iba a procesar leche en la explotación (para generar un mayor valor añadido por kilogramo de leche).
Aunque es lógico (y defendible) que los ganaderos optimicen su estrategia de negocio, el abandono de tierras (y especialmente de tierras a monte) es una cuestión de suma importancia en el contexto gallego actual, caracterizado, por un lado, por una reducida superficie de las explotaciones y, por otro, por el abandono de tierras productivas y por otros problemas asociados, tales como los incendios forestales (Corbelle-Rico y Crecente, 2008).
Nuevas orientaciones para el desarrollo rural en Galicia
En Galicia, el fuego tiene lugar a menudo en zonas de monte (que están ocupadas por matorral y bosque y que en muchos casos pueden tener un alto valor productivo). El uso de estas áreas para pastos puede reducir este riesgo.
A pesar de que la conversión de zonas de monte, y áreas marginales de uso forestal, en pasto tiene efectos positivos, como la reducción del riesgo de incendio, y puede ser interpretado como un servicio de regulación, el productor sin subvención ve esta estrategia como muy costosa, especialmente en términos de tiempo (el tiempo que invierte en llevar el ganado a esa zona y/o ir a controlar el ganado).
Las subvenciones, por tanto, pueden marcar la diferencia. Es por ejemplo el caso de conversión de tierras a monte en pastos, o el caso de las recientes medidas políticas en las cuales se ha buscado una excepción para que los ganaderos con cachena (raza autóctona) pastando en monte puedan recibir una subvención por esta superficie.
En este sentido se observa cómo poco a poco hay un intento por dar a las funciones de la conservación de la naturaleza un valor social, que es capitalizado por los productores, ya sea vendiendo productos de calidad (como en algunos casos carne de ternera gallega o en otros casos carne ecológica), o, como en el ejemplo del productor convencional de leche, en términos de servicios de soporte (el apoyo a la inversión en pequeñas agroindustrias). Como en algún otro caso (el de un productor de leche ecológica), se observa la transición del negocio hacia otras actividades como el agroturismo, y/o una combinación de valor añadido de circuitos cortos y pagos públicos para servicios de soporte y socioculturales.
En una estrategia productiva que combina el mantenimiento de razas autóctonas (aumento de la biodiversidad), el mantenimiento de áreas de monte (lo que reduce el riesgo de incendios, costes asociados, preserva el paisaje y la naturaleza) y la venta de carne ecológica a través de circuitos cortos (alimentos de calidad), es defendible el apoyo público a través de subvenciones.
Estas subvenciones favorecen tanto al productor (para compensar sus mayores costes: sus animales con menos peso tienen los mismos costes en matadero que animales convencionales más grandes, por ejemplo) como a la sociedad en su conjunto y al consumidor en particular (la provisión de servicios como la preservación de áreas naturales y alimentos más sanos), que las financian a través de sus impuestos.
Lograr el equilibrio entre costes e ingresos y entre beneficios privados y públicos es difícil, pero se ha conseguido ya en uno de los casos de nuestra muestra: un productor de leche que ha combinado producción de calidad (queso, carne) y agroturismo, con buenos resultados tanto a nivel económico como medioambiental, y creación de empleo.
Esta estrategia de optimización basada en el uso y mejora del capital endógeno precisa de un apoyo político concreto para dar a otros ganaderos la oportunidad de crear una estrategia de negocio (y productiva) alternativa y mejorar las posibilidades futuras para permanecer y vivir en las áreas rurales. El equilibrio entre la renta agraria y la provisión de bienes y servicios públicos en base a diferentes indicadores, tanto a nivel de la explotación como de los grupos de explotaciones (cooperativas) y a nivel territorial, deberían, por ello, ser objetivo de futuros estudios.
Implicaciones políticas
Aunque las economías rurales se están diversificando y las actividades secundarias y terciarias (servicios, turismo, pymes, industrias…) se convierten en un factor importante para la economía y el empleo, es una realidad que las actividades primarias (agricultura y ganadería) todavía determinan el uso de la tierra. Los productores tienen diferentes valores y objetivos que se reflejan en la realización de diferentes prácticas agrícolas y ganaderas.
Estas prácticas se desarrollan sobre la base de las ideas y motivación del productor y de las relaciones que este mantiene con el mercado, la tecnología, la administración y los marcos reguladores, dando lugar a diferentes estilos agrarios que, a su vez, muestran una diferente visión de la provisión de servicios ambientales.
En un contexto en el que las subvenciones a la producción están reduciéndose y los objetivos de las políticas europeas están cambiando hacia la promoción de desarrollo territorial más sostenible y equilibrado, los productores se enfrentan al reto de desarrollar oportunidades de negocio nuevas y más competitivas.
Los primeros resultados de la identificación de las percepciones y actitudes entre productores de leche y carne en Galicia, y su habilidad para adoptar estrategias que respondan a esos retos, demuestran que los productores valoran muy positivamente la provisión de servicios medioambientales, incluyendo aquellos de tipo sociocultural y de tipo recreativo, y la construcción de identidad en la comunidad y las cualidades estéticas.
Los programas y proyectos que promueven la provisión de servicios ambientales, como la conservación del paisaje en particular, podrían impulsar el desarrollo de la gestión de la tierra, lo que tendría como resultado la mejora de oportunidades de mercado para productos (alimentarios) producidos y procesados localmente al tiempo que establecen una economía rural más diversificada.
El uso de pagos medioambientales destinados también a áreas de monte que no tienen pastos, pero consisten de una vegetación más natural en donde razas autóctonas como la cachena sobrevive bien, representa un paso adelante en el aprovechamiento de un recurso que constituye una buena parte del capital endógeno gallego.
Reflexiones finales
Futuras investigaciones sobre las interrelaciones entre los estilos de agricultura y la provisión de servicios medioambientales pueden contribuir a destacar qué tipo de productores contribuyen a una función más natural del medio ambiente y su oferta a la sociedad.
Estos trabajos nos harían plantearnos si son las explotaciones más grandes e industriales, o son las pequeñas, las que pueden ofrecer mejor estos servicios, o si la provisión de servicios medioambientales depende de otros factores que no sean el tamaño o la escala de la explotación o la producción.
Otras preguntas que podríamos plantearnos son las siguientes: ¿cómo contribuye el Reglamento europeo 1305/2013 (que apoya las estrategias de diversificación y mejora de la actuación medioambiental) al desarrollo local, y por lo tanto a la cohesión territorial?, y ¿en qué medida el Reglamento europeo 1307/2013 (el nuevo sistema dentro del primer pilar con normas aplicables a los pagos directos a productores) podría facilitar la cohesión territorial en la práctica?
En este sentido, futuros trabajos deberían ayudar a clarificar cómo la provisión de servicios medioambientales, traducidos en bienes y servicios (y qué tipo de productores), contribuyen de manera más amplia a los objetivos de desarrollo rural o, lo que es lo mismo, a un más adecuado equilibrio territorial.
- Referencias bibliográficas
BOLUND, P.y S. HUNHAMMAR(1999), “Ecosystem services in urban areas”, Ecological Economics, vol. 29 (2), pp. 293–301.
CORBELLE-RICO E.y R. CRECENTE(2008), “El abandono de tierras: concepto y consecuencias”, Revista Galega de Economía, vol. 17(2).
SWAGEMAKERS, P. y J.S.C. WISKERKE (2011), “Revitalizing ecological capital”, Geografisk Tidsskrift-Danish Journal of Geography, nº 111, pp. 149–167.
SWAGEMAKERS, P.; M.D. DOMÍNGUEZ GARCÍA; X. SIMÓN FERNÁNDEZ y J.S.C. WISKERKE (2012), “Unfolding farm practices: Working towards sustainable food production in the Netherlands and Spain”, Journal of Agriculture, Food Systems, and Community Development, vol. 2 (2), pp. 1-17.
SWAGEMAKERS, P.; A. ONOFA TORRES; M.D. DOMÍNGUEZ GARCÍA; H. OOSTINDIE,y J.C.J. GROOT(2016), “Capital endógeno: la conservación del paisaje y desarrollo rural en Galicia, España”. Ponencia presentada en el XII Congreso SEAE “Leguminosas: Clave en la gestión de los agrosistemas y la alimentación ecológica”, 21-23 septiembre, Lugo.
VAN DER PLOEG, J.D. (2003), The virtual farmer: past, present, and future of the Dutch peasantry, Van Gorcum, Assen.
- Artículo publicado originalmente en el Anuario 2017 de la Agricultura Familiar, editado por UPA y la Fundación de Estudios Rurales.
