El término “Estados Generales” se acuñó en Francia en el siglo XIV con el rey Felipe el Hermoso para describir unas asambleas extraordinarias a las que se convocaba a todos los estamentos políticos con el objetivo de buscar soluciones a situaciones de crisis.
En los últimos veinte años, el Gobierno francés ha convocado dos Estados Generales de la Alimentación (en adelante EGAlim). El primero fue en 2000, impulsado por el entonces primer ministro Lionel Jospin y siendo Jean Glavany ministro de Agricultura, pero la aparición de la enfermedad de las “vacas locas” una semana después del lanzamiento de este EGAlim cambió de forma importante el contenido previsto de los debates.
El segundo EGAlim se celebró en 2017, bajo el actual mandato del presidente Emmanuel Macron, para dar cumplimiento a uno de sus compromisos electorales. Así, en su primer discurso de política general de 4 de julio de 2017, el primer ministro Édouard Philippe fijó las grandes líneas del quinquenio y confirmó el lanzamiento de los Estados Generales de la Alimentación, situándolos como una prioridad del nuevo Gobierno. En su discurso, el primer ministro declaró que “los agricultores quieren vivir de su trabajo, de su tierra y de sus capacidades”, a lo que añadió: “Es inadmisible que los agricultores no puedan tener un ingreso decente e incluso que vivan por debajo del umbral de pobreza”.
Con esas palabras, Édouard Philippe, en nombre del presidente Macron, confirmaba uno de los grandes objetivos de los nuevos EGAlim: revisar la forma en la que se reparte el valor a lo largo de la cadena agroalimentaria para permitir que los agricultores, así como el resto de los actores de la cadena, puedan vivir dignamente del pago de un precio justo a sus productos.
Los EGAlim se lanzaron en julio de 2017 y, durante cinco meses, se celebraron intensas reuniones en diferentes formatos (conferencias, talleres, consultas online…) que congregaron a todas las partes implicadas en el sector agroalimentario: Administraciones nacionales y regionales, productores, sindicatos, cámaras agrarias, industrias, distribución, consumidores, ONG y sector financiero. El propósito era fijar las líneas principales de la política agroalimentaria francesa para los siguientes años. Fue un proceso que el Gobierno calificó de “ejercicio inédito de democracia participativa” y que fue valorado por la mayor parte de los participantes como positivo al destacar las actitudes de respeto mutuo y de escucha, así como el gran espíritu de concertación, cohesión y responsabilidad, que desde entonces se conoce como el espíritu EGAlim.
El principal resultado de este proceso de concertación fue la publicación de la conocida por todos como Ley EGAlim el 1 de noviembre de 2018 (Ley 2018-938, de 30 de octubre de 2018, para el equilibrio de las relaciones comerciales en el sector agrario y alimentario y para una alimentación sana y sostenible y accesible a todos).
Los 75 artículos de la Ley EGAlim fueron entrando en vigor por etapas, algunos ya de aplicación en las negociaciones comerciales 2018/2019 y todos en las negociaciones comerciales 2019/2020.
Hay que recordar que el Código de Comercio francés establece que las negociaciones entre la distribución y su proveedor (al final por tanto de la cadena) deben formalizarse mediante un documento escrito (lo que se denomina condiciones generales de venta, CGV), que debe firmarse entre el 1 de diciembre y el 1 de marzo del año en el que se vayan a aplicar.
Para analizar en detalle las medidas más emblemáticas, es preciso indicar que, tres años después de la entrada en vigor de la citada ley, Francia ya ha publicado una modificación importante de la misma, conocida como Ley EGAlim 2 (Ley 2021-1357, de 18 de octubre de 2021, para proteger la remuneración de los agricultores). Si bien el conjunto de los actores de la cadena y el propio Gobierno consideran que la Ley EGAlim 1 ha supuesto un importante avance, todos reconocen también que las cuentas siguen sin salir para los agricultores, motivo por el cual se ha decidido ir más allá, estableciendo nuevas disposiciones que vienen a reforzar y completar las disposiciones de 2018.
El análisis que aquí vamos a plantear de las medidas que componen la legislación francesa sobre la cadena alimentaria, se va a realizar, por tanto, en su conjunto, con el objetivo de describir cuál es la situación actual en Francia tras la entrada en vigor de las dos citadas leyes: EGAlim 1 y 2.
Para ello se agrupan las medidas en función del objetivo buscado: 1) mejorar el sistema de contratación; 2) mejorar la forma de construir el precio a lo largo de la cadena, y 3) acabar con la destrucción del valor en la cadena.
Mejora del sistema de contratación
Para entender el contenido de las nuevas disposiciones, debemos tener en cuenta que la formalización de los contratos por escrito entre el productor primario y su comprador no era obligatoria en Francia hasta ahora.
De hecho, hasta la entrada en vigor de la Ley EGAlim 2, solo era obligatorio formalizar contratos por escrito entre el productor primario y su comprador en el sector lácteo (derivado del paquete lácteo UE) y en algún segmento puntual en el que la organización interprofesional agroalimentaria (OIA)1* competente había decidido establecer la obligatoriedad del contrato mediante extensión de norma (carne de vacuno bajo la certificación de calidad francesa Label Rouge, desde finales de 2019, y la leche de cabra, desde julio de 2021).
La Ley EGAlim 1 dio un primer paso invirtiendo el sentido de la contratación, de forma que debe ser el productor el que ofrezca el contrato, y no al revés como solía ocurrir. No obstante, el cambio sustancial se ha introducido en la Ley EGAlim 2. Así, el texto establece que los contratos escritos entre productor primario y comprador serán obligatorios, a no ser que por decreto o por extensión de un acuerdo de la interprofesional se decida lo contrario. La duración mínima propuesta para el contrato es de tres años, que se puede ampliar a cinco por acuerdo interprofesional o por decreto. Quedan exentos de la obligación de contrato escrito las ventas directas al consumidor, las cesiones a organizaciones caritativas, las ventas en subasta y las empresas con una cifra de negocios por debajo de un umbral (que se fijará por decreto).
La fecha de entrada en vigor de la obligación de realizar contratos escritos se establecerá sector por sector mediante decretos y, en todo caso, deberá ser anterior al 1 de enero de 2023. Gobierno y sector ya han dejado entrever que el sector de frutas y hortalizas frescas no estará sometido a esta obligación, que ya se intentó establecer en 2012, y que contó con el rechazo de los profesionales, por considerar que el carácter perecedero de sus producciones, el hecho de que sean productos finales sin transformar y su gran sensibilidad al clima hacen imposible la firma de contratos que generen compromisos a medio/largo plazo.
El primer decreto de aplicación se publicó a finales de octubre de 2021, estableciendo las fechas de entrada en vigor de la obligatoriedad del contrato escrito en diversos sectores ganaderos. Así, en el vacuno de carne, el porcino y la leche de cabra deberán formalizarse contratos escritos a partir del 1 de enero de 2022 (1 de julio en algunos casos), y en la leche de oveja a partir del 1 de octubre de 2022, cuando el volumen de negocios del productor sea superior a 10.000 euros.
Mejora de la forma de construir el precio a lo largo de la cadena
Diferentes medidas introducidas en las dos leyes EGAlim buscan que el precio se construya de abajo arriba a lo largo de la cadena y, para ello, se establece una cláusula relativa al precio, que debe recogerse de forma obligatoria en los contratos.
Así, la normativa establece que el contrato debe incluir el precio o los criterios y modalidades de determinación y de revisión del mismo. En este sentido, las modalidades que se establezcan para determinar el precio deberán tener en cuenta, al menos, un indicador relativo a los siguientes factores: los costes de producción y su evolución; los precios de los productos agrarios o alimentarios constatados en el mercado en el que opera el comprador y su evolución, y la cantidad, composición, calidad, origen y trazabilidad, y el respeto del pliego de condiciones, en su caso.
Esto significa que los costes de producción no son el único factor que debe ser tenido en cuenta a la hora de fijar el precio. Además, las leyes no establecen cómo estos costes de producción deben ser tenidos en cuenta a la hora de calcular el precio, y tampoco obliga por tanto a vender por encima de costes. Las dos partes deben acordar cómo se tendrán en cuenta los distintos indicadores. Así, por ejemplo, un contrato puede establecer que el precio se determine en función de los indicadores de costes de producción y de mercado, pero otorgando un gran peso en la fórmula al indicador de precio de mercado y un peso reducido al indicador de costes.
La Ley EGAlim 1 establece que las OIA (organizaciones interprofesionales) deben definir dichos indicadores de costes de producción y difundirlos entre los distintos actores de la cadena alimentaria. Las OIA pueden recurrir al Observatorio Francés de la Formación de Precios y de los Márgenes de los Productos Alimentarios 2* para que les asesore, así como a la figura del “mediador”. La Ley EGAlim señala que otras entidades distintas de las OIA pueden también elaborar indicadores de costes de producción (como las Cámaras Agrarias, los Institutos Técnicos Agrícolas…) y que el productor es libre de recoger en el contrato los indicadores que juzgue más apropiados. No está, por tanto, obligado a utilizar los indicadores establecidos por la interprofesional (OIA).
En los tres primeros años de aplicación de la ley, de las 63 OIA reconocidas en Francia, 12 han publicado los citados indicadores en sus webs (con gran heterogeneidad en la forma de hacerlo) y tres esperan poder publicarlos en los próximos meses. 29 interprofesionales no han elaborado indicadores ad hoc por considerar o bien que ya contaban con dispositivos asimilables a estos indicadores, o bien porque entienden que en su sector no son necesarios (20 interprofesionales de DOP de vino, por ejemplo). Otras 17 interprofesionales, a pesar de tener la voluntad de hacerlo, no han elaborado todavía indicadores por falta de consenso o de medios técnicos.
Ante esta situación, la Ley EGAlim 2 obliga a las OIA a publicar sus indicadores en un plazo de cuatro meses desde la publicación de la norma, y a los Institutos Técnicos Agrícolas a hacerlo en caso de que las OIA no los hayan publicado en el plazo establecido. Se establece además que el Observatorio de Precios y Márgenes debe recopilar y publicar en su web los distintos indicadores. Los contratos entre productor primario y comprador deben además incluir una cláusula de revisión automática del precio, en función de la evolución de los indicadores que se hayan tenido en cuenta para fijar el precio.
Otro aspecto para resaltar de la Ley EGAlim 1 es la obligación de reflejar en el contrato los indicadores utilizados respecto a los costes de producción a lo largo de toda la cadena, lo que se conoce como “en cascada”. Algo que no parece que haya sido frecuente en estos primeros años de aplicación, entre otras cosas porque los contratos entre el productor primario y su comprador no eran obligatorios. Por ello, la Ley EGAlim 2 ha venido a reforzar esta cuestión de la construcción del precio, estableciendo los principios que se conocen como no negociabilidad y transparencia.
Así, la Ley EGAlim 2 obliga a detallar en las condiciones generales de venta (CGV que, como se ha indicado, son el contrato entre el proveedor-distribución) lo que representan las materias primas agrarias sobre el producto final, tanto en valor como en volumen (principio de transparencia). Por ejemplo, en un tetrabrik de leche, el industrial debería incluir en las CGV que presenta a la distribución lo que representa la leche sobre el producto terminado. La ley establece, además, que el precio de compra de las materias primas agrarias no puede ser objeto de negociación en el marco de la formalización de las CGV (principio de no negociabilidad). Es importante señalar que, si bien estos principios incrementan la transparencia de la creación de valor en la cadena, no se establece en ningún momento que haya que vender o comprar por encima de los costes de producción, ya que el aspecto que se debe recoger en los contratos, y que no es negociable, es el precio de compra de la materia prima (que podría ser a su vez inferior a los costes de producción).
La norma establece tres opciones posibles para aplicar estos principios de transparencia y no negociabilidad: 1) indicar en porcentaje lo que representa cada materia prima agraria en el producto final, en valor y en volumen; 2) indicar en porcentaje lo que representan de forma agregada todas las materias primas agrarias en la composición del producto final, en valor y en volumen, y 3) encargar a una empresa independiente que certifique que no se ha negociado el precio de compra de la materia prima agraria a la hora de formalizar las CGV.
La última opción, que es sin duda la que implica una menor transparencia, parece haber sido la más utilizada en las primeras negociaciones de aplicación de esta nueva norma (negociaciones 2021/2022). Los industriales señalan que las otras dos opciones implican transmitir a sus clientes (empresas de la distribución) una información extremadamente sensible, que les colocaría en una situación de debilidad en las negociaciones.
Además, la ley permite excluir de la aplicación de los principios de transparencia y no negociabilidad a sectores determinados y a aquellos productos que tengan menos de un 25% de materias primas agrarias en su composición. Un decreto publicado a finales de octubre de 2021 ya ha excluido a los sectores de frutas y hortalizas (incluida la patata), a la miel, al sector vitivinícola, a los cereales y a las oleoproteaginosas.
La Ley EGAlim 2 introduce otra medida destinada a una mejor construcción del precio (experimental durante cinco años), que se conoce como “túnel de precios”. La medida obliga a establecer en los contratos de aquellos sectores para los que se decida su aplicación, unas horquillas de precios, con mínimo y máximo, entre los que se movería el precio a pagar. Estos precios deben establecerse de forma individual en cada contrato (no puede haber una única horquilla para todo el sector) y deberán tener en cuenta los costes de producción, pero no se establece cómo. Por ejemplo, el ganadero y su comprador pueden decidir que la horquilla de precios se establezca entre el 40% y el 70% de los costes de producción. De momento, esta medida solo es de aplicación para los contratos de vacuno de carne, y estará en vigor desde el 1 de enero de 2022 hasta final de 2026. Para el resto de sectores es voluntaria.
Acabar con la destrucción del valor en la cadena
Otro de los objetivos que se marca la normativa francesa es acabar con la espiral deflacionista de los productos agrarios y agroalimentarios. Para ello, la Ley EGAlim 1 introdujo dos medidas experimentales, de aplicación hasta abril de 2023 (en principio la experimentación finalizaba en diciembre de 2020, pero en el contexto de la pandemia de la covid-19 se consideró que no se habían dado las circunstancias para evaluar la efectividad de las medidas y que era preciso ampliar el periodo de experimentación).
La primera de ellas es el incremento del umbral para la “venta (reventa) a pérdidas”. El umbral para la venta/reventa a pérdidas (seuil de revente à perte, en francés) se estableció por primera vez en la legislación francesa en 1996. En concreto, el Código de Comercio prohíbe, para todos los sectores, la venta de un producto por debajo del precio al que se ha comprado.
La Ley EGAlim 1 modifica esta disposición para el conjunto del sector agroalimentario, obligando a que las empresas de distribución vendan el producto en el estado en que lo compraron (sin ninguna transformación/ modificación) un 10% como mínimo por encima del precio al que se haya adquirido. De ahí que se llame “reventa”. Es importante resaltar que este coeficiente solo se aplica al último eslabón de la cadena, es decir, al precio al consumidor por parte de la distribución (minorista). Además, este mecanismo no se aplica a las marcas de distribución, ya que, en su caso, no hay una transacción de compraventa en la última fase de la cadena, al ser la misma empresa el proveedor y el distribuidor.
El objetivo de la medida es cambiar el actual modus operandi del sector de la gran distribución, de forma que pase a tener mayores márgenes en los productos denominados “reclamo” (en su mayoría industriales) y en los que hasta ahora no tenía margen. Esto le permitiría reducir sus márgenes en productos fundamentalmente frescos y pagar así un mayor precio al proveedor. El mecanismo busca por tanto que este mayor margen sea transferido a lo largo de la cadena, resultando en unos mayores ingresos para el agricultor. Sin embargo, la normativa no define cómo se debe trasladar este margen.
Tres años después de la aplicación de la medida, los resultados no son los esperados para el sector productor, conforme a las primeras evaluaciones publicadas. Si bien existe un consenso sobre que el mecanismo ha permitido frenar la mencionada espiral deflacionista sin incrementar de forma significativa los precios al consumo, el sector primario afirma que no se han visto beneficiados de este mayor margen y que sus ingresos por tanto no han aumentado gracias a esta medida.
La pregunta es ¿quién se ha beneficiado de esta subida? Y, aunque es preciso contar con más datos para evaluar de forma correcta su eficacia, en el contexto actual de fuerte inflación son muchas las dudas que surgen sobre la continuidad de la medida. Para empezar, la Ley EGAlim 2 ha establecido la posibilidad de excluir determinados sectores de su campo de aplicación, y parece que las frutas y hortalizas podrían ser los primeros en quedar fuera de este mecanismo.
La segunda herramienta para acabar con la destrucción de valor en la cadena generada por la fuerte competencia entre grandes empresas de la distribución es la limitación de las promociones (también experimental hasta abril de 2023). La Ley EGAlim 1 establece dos limitaciones: en valor y en volumen, que deben aplicarse en todos los productos, tanto de marca como de marca de distribución. Así, se limitan las promociones al 34% del precio de venta al consumidor (para seguir permitiendo las operaciones “2+1 gratis”, pero prohibiendo el “1+1 gratis”) y al 25% del volumen contratado entre el proveedor y el distribuidor.
Las primeras evaluaciones de la medida indican que se han limitado de forma general las promociones en el sector agroalimentario (frecuentemente compensadas por promociones en productos no alimentarios, para reducir el efecto en la inflación), pero se observan también algunos efectos colaterales negativos. Por un lado, productos que hasta ahora no eran objeto habitual de promoción, ahora lo son respetando el límite del 34% en valor. Por otro, algunos productos cuyas ventas se realizaban principalmente bajo medidas de promoción, han visto reducidos sus volúmenes de negocio. Este hecho conllevó a la aprobación de derogaciones a la aplicación de la medida, en particular para productos cuya comercialización es muy estacional, como el foie-gras, las aves de Navidad (pavos, pulardas) o los chocolates de Pascua.
La Ley EGAlim 2 ha regulado también lo que se conocen en Francia como promociones dégagement. Así, se limitan las promociones para dar salida a productos que van a caducar o que son de anteriores campañas en caso de productos no perecederos y que deben venderse para dejar espacio a los nuevos. Para poder hacer publicidad fuera de la tienda de este tipo de promociones habrá que pedir una autorización a la autoridad competente, que pedirá a su vez opinión a la organización interprofesional afectada. Con esta medida se pretende evitar la banalización del producto agroalimentario, con precios muy bajos, que acaban siendo normales y utilizados como referencia por los consumidores. Esta disposición no se aplica a productos muy perecederos, como las frutas y hortalizas frescas.
Otra de las medidas para evitar la destrucción de valor a lo largo de la cadena es la regulación de los precios abusivamente bajos. El Código de Comercio francés define desde hace años como “práctica desleal” el que un comprador de productos agrarios o alimentarios fuerce a su proveedor a realizar la cesión a precios “abusivamente bajos” (a lo largo de toda la cadena). Sin embargo, hasta la publicación de la Ley EGAlim 1, solo se podía aplicar este concepto de “práctica desleal” en el caso de crisis coyunturales.
La ley, por tanto, amplía con carácter general el campo de aplicación de un dispositivo de actuación ya existente, de forma que, en cualquier momento, un determinado agente de la cadena alimentaria puede denunciar ante la autoridad competente el que se le haya forzado a ceder su producto a un precio abusivamente bajo. La ley no define lo que se considera “precio abusivamente bajo”, pero sí establece que la autoridad competente deberá tener en cuenta en particular los indicadores de costes de producción a la hora de evaluar si el precio es abusivamente bajo o no. Esta medida no ha sido prácticamente utilizada hasta el momento. Desde el sector productor estiman que el desequilibrio de fuerzas entre los agricultores y sus compradores, y la fuerte dependencia económica de los primeros, hace muy difícil que se denuncien ante un juez estas prácticas, ya que supone poner en riesgo el futuro de las relaciones comerciales.
Por último, la Ley EGAlim 2 ha puesto encima de la mesa lo que se conoce como Remunera- score. Así, se establece de forma experimental durante cinco años un etiquetado destinado a informar al consumidor sobre las condiciones de remuneración de los productores de los productos que está comprando. La experimentación tiene como objetivo evaluar posibles metodologías y modalidades de etiquetado/códigos QR, etc. La cadena de distribución Lidl, conjuntamente con la Federación Francesa de Productores de Carne de Vacuno, ha anunciado que comenzará a experimentar este tipo de etiquetado en septiembre de 2022.
Todas las medidas establecidas en las leyes EGAlim 1 y 2 son objeto de control por parte de la DG de Competencia, Consumo y Represión de Fraudes (DGCCRF), organismo dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, y que cuenta con más de 3.000 funcionarios repartidos por todo el territorio francés. La DGCCRF ejerce sus misiones de forma transversal en todos los sectores económicos (desde juguetes o telefonía móvil a los productos agroalimentarios) y en torno a tres ejes: 1) regulación de la competencia en los mercados; 2) protección económica de los consumidores, y 3) salvaguarda de la seguridad de los consumidores. En el área de las leyes EGAlim, la DGCCRF efectuó en torno a 1.100 controles en las últimas negociaciones comerciales, del 1 de diciembre de 2021 al 1 de marzo de 2022.
Conclusiones
Las páginas anteriores muestran sin duda que el Gobierno francés, a través primero de la Ley EGAlim en noviembre de 2018 y después mediante la Ley EGAlim 2 en octubre de 2021, no ha escatimado esfuerzos estableciendo medidas orientadas a mejorar el funcionamiento de la cadena agroalimentaria y lograr un mejor equilibrio entre los agentes que la componen.
La aplicación de las primeras medidas en estos tres años ha mostrado claramente la dificultad de resolver el problema del reparto de valor a lo largo de la cadena, y la complejidad de la cuestión. El hecho de que la ley haya tenido que ser revisada de forma importante en la misma legislatura, poniendo en marcha nuevos dispositivos, es una buena muestra de ello.
Entre tanto, las distintas medidas seguirán contando con detractores y defensores entre los diferentes actores de la cadena agroalimentaria, y solo el tiempo permitirá evaluar con perspectiva la eficacia del conjunto de las medidas ahora en vigor.
? Notas
1* Las Organizaciones Interprofesionales Agroalimentarias, OIA, son una forma de integración vertical con una larga tradición en Francia, ya que la mayoría se constituyeron en los años 1970. Francia cuenta actualmente con 63 interprofesionales reconocidas en prácticamente todos los sectores. Diversas OIA francesas son de las consideradas “largas”, es decir, que incluyen a la gran distribución entre sus miembros, agregando, por tanto, al conjunto de eslabones de la cadena alimentaria, desde la producción a la distribución.
2* Organismo público dependiente de los Ministerios de Agricultura y Alimentación y de Consumo.
- Artículo publicado en el Anuario de la Agricultura Familiar 2022. Accede aquí a la publicación original del artículo.
