En España, hasta hace 50 años, el predominio de una visión económica y sobre todo productivista del agua estuvo acompañada de una política hidráulica basada en la construcción de grandes obras hidráulicas (pantanos, pero también trasvases entre cuencas) y en la instalación y mantenimiento de las redes primarias y secundarias de distribución del agua para uso agrícola.
Sin embargo, desde finales del siglo XX y principios del actual siglo XXI se ha producido un cambio en la forma de concebir la gestión de los recursos hídricos, pasando de esa concepción sectorial y productivista a otra territorial y de sostenibilidad. En esta, la gestión no se plantea ya desde una lógica de aumento ilimitado de la oferta, sino desde una lógica de racionalización de la demanda y de consideración del agua como recurso finito que debe satisfacer un conjunto de funciones y usos no solo económicos, sino también sociales y ambientales (Aguilera Klink, 2001; Garrido-Fernández, 2006).
Según algunos autores (Palomo-Hierro y Gómez-Limón, 2014) este cambio de orientación se ha producido, en buena medida, por la entrada de la mayor parte de las cuencas de nuestro país en lo que desde la economía del agua se ha llamado la “fase de madurez” (Randall, 1981). Esta situación se caracteriza por lo siguiente: una demanda alta, continuada y creciente del recurso; una competencia entre los distintos territorios y usuarios; una oferta limitada del recurso a largo plazo dadas las escasas posibilidades de crear nuevas y grandes infraestructuras hidráulicas; unas redes obsoletas con necesidades de modernización, y la presencia de importantes externalidades ambientales negativas por un uso inadecuado del recurso.
Por tanto, en las últimas décadas hemos pasado de una aplicación de “políticas de oferta” (basadas en el desarrollo de nuevas infraestructuras y con un criterio de gestión principalmente económico) a la puesta en marcha de “políticas de demanda” (dirigidas a la mejora de la gestión siguiendo un criterio multifuncional, y a la consecución de un uso más racional del recurso entre los diferentes usuarios) (ver cuadro 1).
Pensar hoy en el agua como recurso es reflexionar, en definitiva, sobre sus implicaciones económicas, sociales y territoriales. De ahí que la gestión de los recursos hídricos sea planteada desde una perspectiva basada en la eficiencia (valorando los costes de las inversiones y su buen uso), la racionalidad (optimizando los recursos disponibles), la sostenibilidad (teniendo en cuenta sus efectos presentes y futuros sobre el medio ambiente y el territorio) y la equidad (distribución justa de los recursos en la sociedad) (Moyano y Garrido-Fernández, 2009).
En este cambio producido en los últimos años es en el que habría que situar los “mercados de agua” como instrumento encaminado a una mejor gestión y distribución de los recursos (Palomo- Hierro y Gómez-Limón, 2014). En principio, este mercado constituye un conjunto de instituciones que hacen posible el intercambio de agua entre los usuarios. Con ello, y a través de su correcto funcionamiento, se pretende conseguir una mejor y más eficiente asignación de los recursos hídricos, haciendo que estos se deriven y sean utilizados por los sectores y usuarios que generan mayor valor añadido, y aumentando la eficiencia asignativa (Rico y Gómez-Limón, 2005).
Sin embargo, lo que es eficiente económicamente no necesariamente ha de considerarse una mejora en el bienestar colectivo. El correcto funcionamiento del mercado como redistribuidor eficiente de recursos y optimizador del bienestar social está sujeto a una serie de condiciones que, de no producirse, puede derivar en situaciones donde el bienestar social se vea afectado negativamente. Entre estos condicionantes se podrían citar la necesidad de una precisa definición de los derechos de propiedad, la consideración de la existencia de costes de transacción, la falta de información y la posible aparición de externalidades (Dourojeanni y Jouravlev, 1999). Si bien todos son importantes para el funcionamiento de los “mercado de agua”, nos centraremos en este artículo en los impactos sociales (bien directos o potenciales) que pueden ocasionar.
Los mercados de agua y sus impactos sociales
Como hemos señalado, los mercados de agua tienen como objetivo conseguir una mejor redistribución del agua siguiendo un criterio de eficiencia asignativa, de manera que el agua se transfiera hacia aquellos usuarios o sectores que generan mayor productividad. Pero el funcionamiento de ese mercado no siempre es el idóneo, generando una serie de efectos económicos, sociales y ambientales que deben tenerse en consideración. Solo a través de un análisis pormenorizado y empírico de estos impactos podríamos obtener un verdadero balance sobre la bondad de los mercados de agua como instrumento que, cumpliendo su objetivo, lograse al mismo tiempo un mayor bienestar social (Gómez-Limón y Calatrava, 2016).
La investigación sobre el terreno y los trabajos que tratan de medir las implicaciones económicas y sociales de los mercados de agua, no son muy amplios, en gran medida porque este tipo de mercados no se desarrolla con facilidad en la práctica, debido a factores institucionales, económicos y políticos (Young, 1986). Sin embargo, a partir de los años 1980 se observó un mayor interés por este tema, tanto en países desarrollados como en desarrollo (Chile, Australia, EEUU, España, México…). Hoy, la mayor parte de la literatura teórica y empírica sobre los mercados de agua se sitúa en países desarrollados, especialmente en zonas áridas con gran desarrollo económico, como el oeste y suroeste de EEUU y algunas regiones de Australia y España.
No obstante, aunque el número de experiencias de mercados de agua va en aumento en los últimos años, aún son pocas en términos de volúmenes totales de agua consumida (apenas el 1% en España, en torno al 5% en EEUU y hasta el 20% en Australia, quizá donde el mercado de agua está más desarrollado). Siendo pocas las experiencias en los mercados de agua, aún son menos los trabajos que tratan de analizar los efectos económicos (positivos o negativos) y los impactos sociales de su puesta en marcha.
La escasez de experiencias reales con mercados de agua, junto a la reducida perspectiva temporal (al menos en España, donde los mercados operan desde hace apenas una década), conduce a que la mayoría de los trabajos que tratan de analizar sus efectos económicos, planteen y simulen situaciones hipotéticas a partir de las cuales evalúan dichos efectos.
En todos ellos el principal efecto analizado es el que puedan tener los mercados de agua sobre el bienestar en términos de rendimiento económico y mejora del empleo, poniéndose de manifiesto que los incrementos de bienestar no son muy apreciables, mejorando algo en los casos en que el escenario es de escasez del recurso y siendo casi imperceptible el impacto cuando el agua está disponible en abundancia. También se concluye que las ganancias resultantes de los mercados de agua para los usuarios privados son mayores a medida que el ámbito espacial considerado es mayor, aunque también se indica que pueden provocarse mayores efectos externos al aumentar el número potencial de terceros usuarios afectados o entrar en juego otros usos (Garrido, 2000).
El efecto de los mercados de agua sobre el empleo en la zona cedente ha sido más estudiado en algunos trabajos desarrollados en California y Colorado, en el suroeste de EEUU (Martínez y Goetz, 2007). En ellos se determina que la reducción de empleo en la zona vendedora o cedente del agua es importante, si bien puede ser compensado por el efecto positivo en la zona receptora, resultando por tanto en un efecto global positivo en términos de empleo.
En el caso español, los trabajos de Arriaza y Gómez-Limón (2000) y Calatrava y Garrido (2001) han analizado esta cuestión en distintas zonas de la cuenca del Guadalquivir, señalando que, restringidos al ámbito local y sectorial, los intercambios, en este caso entre regantes, tendrían un impacto económico y social positivo, aunque reducido (sobre todo, en la generación de empleo agrario al dirigirse a los cultivos que demandan más mano de obra).
En un estudio realizado por Bjornlund et al. (2013) en una cuenca australiana, se concluye que, de las posibles repercusiones de los mercados de agua, son los impactos sociales, junto a los ambientales, los que más preocupan a la población. Esta preocupación tendría dos vertientes: una relacionada con los efectos que puede haber sobre el bienestar del vendedor individual (en la mayoría de los casos agricultores), y otra ligada al bienestar de la comunidad rural en su conjunto, dependiendo en este caso de la importancia del regadío en la economía local. Este segundo aspecto es importante, pues los inciertos efectos indirectos sobre las economías de las zonas rurales que venden el recurso, son una de las razones que se señalan para explicar el retraso del desarrollo de los mercados de agua en algunos países (Calatrava y Garrido, 2001).
En las zonas de origen del agua, los impactos potenciales sobre los productores individuales o sobre la comunidad local están asociados fundamentalmente al abandono de la actividad agraria por parte de los agricultores con explotaciones de suelos más pobres o con menor productividad. Además, si el agua se vende fuera de una determinada zona (comarca, región), la actividad agrícola en esa zona disminuirá y repercutirá en el empleo agrario directo y el indirecto ligado a actividades auxiliares de las agrarias, y de servicios en general. La posible reducción en la oferta de trabajo repercutirá en una futura disminución de servicios para el resto de habitantes y, a medio plazo, en pérdida de atractivo para los residentes de esas localidades, que pueden abandonarlas (con lo que repercutiría de nuevo en una pérdida de servicios, escuelas, hospitales…), al mismo tiempo que convierte a la zona en menos atrayente para futuros residentes.
También en Australia, Fenton (2007) y Edwards et al. (2008) coinciden en que los mercados de agua efectivamente han tenido como consecuencia un abandono de tierras en las zonas de origen, que han pasado a ser improductivas. En algunos casos, esas tierras se han vendido a residentes urbanos que buscaban una segunda residencia, provocando un cambio en la composición de la población, que ha pasado de familias tradicionalmente ligadas a la agricultura, con ciertos valores compartidos, a una población más heterogénea y de valores más urbanos.
En cualquier caso, también se señalan algunos aspectos positivos que pueden equilibrar el balance. Así, por ejemplo, en un estudio realizado en Australia (Bjornlund et al. (2013), los regantes han utilizado el mercado de agua para hacer frente a los cambios estructurales en el sector agrario australiano. Según este trabajo, un primer grupo de regantes ha dejado efectivamente la actividad agraria total o parcialmente, pero los beneficios de la venta del agua le han permitido invertir en nuevas actividades económicas y así permanecer en el territorio. Un segundo grupo ha utilizado los beneficios derivados de los mercados de agua para invertir en su propia explotación agraria al objeto de hacerla más competitiva y viable. Un tercer grupo, más pequeño, se ha convertido en agricultores que venden y compran agua en busca de un beneficio financiero (especuladores).
Desde esta perspectiva, los mercados de agua parecen haber ayudado a los agricultores a permanecer en el territorio contribuyendo al mantenimiento de sus comunidades rurales. En conjunto, el resultado, contrastado con algunos datos secundarios, es que las comunidades rurales han mostrado cierta resiliencia y han podido gestionar el mantenimiento de la población y la actividad económica a pesar de los posibles efectos negativos de la venta de agua.
Mecanismos de compensación en las zonas de origen
Como hemos visto en el apartado anterior, la resistencia de la población local de la zona cedente a la transferencia de agua es un factor que debe ser tenido en cuenta. Buscar soluciones que provean a la población de estas zonas de ciertas garantías de salvaguarda ante los potenciales efectos negativos que el funcionamiento de los mercados de agua pudiera tener sobre la economía y el bienestar locales, debiera ser una parte inherente a la puesta en marcha de este tipo de políticas.
En teoría, los beneficios de la transferencia de agua deberían ser suficientes para poder compensar a terceros afectados, compensación que estaría justificada en términos de eficiencia y equidad. Económicamente, una transferencia que ocasiona una externalidad física negativa (sobre la cantidad o calidad del recurso disponible para otros usos o usuarios) requiere una compensación que asegure un resultado socialmente eficiente. No obstante, no siempre es fácil alcanzar un acuerdo sobre los posibles mecanismos de compensación entre las partes afectadas, ni tampoco establecerlos y ponerlos en marcha, particularmente cuando, como hemos visto anteriormente, el alcance y los daños o efectos negativos no son tan claros o evidentes o son difíciles de cuantificar.
Como he señalado, los efectos positivos y negativos pueden, en ciertas circunstancias, contrarrestarse en el ámbito territorial de la comarca o región, mientras que en otras prevalecen unos u otros en función de elementos contextuales, como la importancia de la agricultura en la zona, el tipo de cultivos o el dinamismo de la actividad económica de la comarca (Howe et al., 1990). En cualquier caso, y aun en el supuesto de que las necesidades de compensación pudieran ser escasas (Hanak, 2003), lo que sí parece importante para los usuarios del agua (y para el mejor funcionamiento del mercado) es que exista la seguridad de que habrá mecanismos de compensación que, en caso de necesidad, pueden ponerse en funcionamiento.
Pero si nos centramos en la zona cedente o vendedora de agua, hemos visto que los principales efectos negativos están relacionados sobre todo con un posible abandono de la actividad agraria y sus consecuencias sobre el empleo y la actividad económica general de la zona. Si las transferencias son continuas y adquieren un cierto grado de permanencia, este problema se manifiesta en la pérdida de bienestar de la población a medio y largo plazo.
En un estudio realizado por Hanak (2003) en varias zonas del estado de California en EEUU, esta autora se refiere a tres tipos de efectos de las transferencias de agua que deben ser tenidos en cuenta a la hora de considerar la posible compensación. En primer lugar estarían los efectos directos, que se refieren a la reducción de empleo y renta directamente asociados a la actividad agraria (efectos sobre los agricultores y los trabajadores agrícolas). En segundo lugar se hablaría de efectos indirectos, señalando en este caso las consecuencias sobre los que desarrollan su actividad en ámbitos directamente ligados al sector agrario (empresas de servicios a la agricultura, procesadoras…). Y en tercer lugar, los efectos inducidos, indicando las repercusiones generales en la economía local. Estos últimos efectos serían los más extendidos, y afectarían a más ámbitos. Los tres efectos, combinados, pueden tener más o menos peso, e incluso ejercer un efecto multiplicador en función de las características de la zona cedente en cuanto a la estructura de su economía local (dependencia de la agricultura, tipo de cultivos…) (Charney y Woodard, 1990).
En tales casos, la compensación por los efectos negativos a terceros se podría hacer a través de un tipo de tasa general ligada a los intercambios y al volumen de agua transferida (Hanak, 2003). El establecimiento de este tipo de tasa permitiría generar unos fondos que, dependiendo del contexto, podrían destinarse a la compensación de colectivos concretos en el caso de que los efectos negativos estuviesen muy focalizados en ellos (ya sea a través de compensaciones económicas directas o de forma indirecta por medio de cursos de formación para favorecer el empleo en otros sectores). Pero también podrían destinarse a financiar medidas dirigidas a mejorar la economía de la comarca (con inversiones en infraestructuras o con programas de apoyo a proyectos empresariales o a sectores dinámicos de la economía local). En este último caso, y tratándose de buscar alternativas que, basadas en el territorio, dinamicen y diversifiquen la actividad local, el montante de estas compensaciones podría ser gestionado por entidades de carácter supramunicipal, entre las cuales los grupos de desarrollo rural podrían jugar un papel relevante.
La necesidad de conocer la opinión de la población
El funcionamiento efectivo de los mercados de agua está condicionado, en primera instancia, por el reconocimiento de una escasez relativa de agua en una determinada zona, por el establecimiento de un marco regulatorio específico y por la existencia de un régimen contractual y de derechos de propiedad. Sin embargo, también requiere de la aceptación social de las cuestiones ligadas al funcionamiento de este tipo de mercados, como la conformidad con la comercialización de los derechos de uso o la admisión de los beneficios o perjuicios asociados a dichos mercados.
Estudios como los mencionados en el caso australiano ponen de manifiesto la necesidad e importancia de recoger la opinión y percepción de la población local sobre los impactos presentes y futuros que puede tener la puesta en marcha de un mercado de agua. Es esta una opinión sobre una realidad que no necesariamente tiene que coincidir con la que arrojan los datos estadísticos oficiales (por ejemplo, empleo, volúmenes de agua intercambiada, aumento o descenso de población). Para que los mercados operen de manera efectiva deben ser aceptados por los actores involucrados, ya que, si los agricultores y los residentes en las comunidades rurales no aceptan la legitimidad del intercambio y comercialización del agua, estos mercados no funcionarán satisfactoriamente (Tisdell y Ward, 2003).
Pero también es importante conocer la opinión de la sociedad en su conjunto (Calatrava y Gómez-Ramos, 2009). La opinión que la sociedad en general pueda tener de aspectos tales como la consideración del agua como un recurso de naturaleza pública o privada es un condicionante a la hora de aceptar los mercados de agua como un instrumento de redistribución y a la hora de definir el papel que debe jugar la Administración pública en su gestión.
El tratamiento del agua como bien económico es considerado por muchas culturas como un elemento extraño y, por tanto, el desarrollo de un mercado para su intercambio puede ser objeto de rechazo (Bjornlund et al., 2013). De igual forma, las preferencias de la población sobre las prioridades en los criterios de gestión del agua (económicas, sociales o ambientales) pueden arrojar luz sobre su predisposición a la aceptación o no de los mercados de agua. En el caso español, donde el desarrollo de los mercados de agua es aún incipiente, puede resultar de especial interés disponer de esta información para una mejor adaptación de su funcionamiento a lo demandado realmente por la sociedad.
Es claro que, a la hora de abordar los impactos sociales del funcionamiento de los mercados de agua, se hace necesario tener información sobre la opinión de los directamente involucrados y afectados. En este caso, teniendo en cuenta que la mayoría de las transacciones de agua se hacen desde la agricultura, abordar las opiniones de los agricultores es básico. Las decisiones de vender o comprar agua están basadas en intereses particulares, y es pertinente conocer la disposición de sus principales actores (los agricultores) a participar o no, y en qué condiciones, en los mercados de agua. Tener conocimiento sobre cómo concibe el agricultor la relación entre la tierra y el agua, la posesión y derechos sobre el recurso hídrico, el tipo de intercambios, las posibles compensaciones a establecer por los efectos a terceros o el papel que debe jugar la Administración, por ejemplo, son aspectos que podrían esclarecer qué tipo de mercados son más pertinentes y evitar potenciales conflictos.
El impacto que se produce en los agricultores individuales, tiene inevitablemente, de forma agregada, consecuencias en la comunidad rural en su conjunto. Las principales preocupaciones que parecen mostrar los habitantes de las zonas rurales en aquellos países en los que se han realizado los escasos estudios al respecto, hacen referencia a la incertidumbre que los mercados de agua generan sobre la sostenibilidad y viabilidad de su comunidad a medio o largo plazo, incluidas su función de retener la población, contribuir a una ordenación territorial equilibrada o mantener el medio ambiente. Esta preocupación se suele verbalizar en aspectos tales como la reducción de la población, la disminución del peso del sector agrario, la pérdida de empleo, la contracción de las oportunidades económicas locales o, como consecuencia de todo ello, el deterioro del funcionamiento de la comunidad rural.
Pero junto a estos impactos negativos percibidos, también es cierto que hay otros positivos en el entorno rural que quizá no sean tan claramente visibles o valorados por la población. Esta diversidad de efectos y consecuencias posibles de los mercados de agua requerirían exámenes ad hoc a cada tipo de intercambio, pues los efectos producidos en un territorio o comunidad rural no tienen por qué ser extrapolables a otro, y es necesaria su contextualización.
Conclusiones
El objetivo de reasignación eficiente de los recursos hídricos que persiguen los mercados de agua puede tener consecuencias no deseadas o efectos sobre terceros cuando dicho mercado no opera en condiciones óptimas, como ocurre en la mayor parte de las ocasiones. Esas disfunciones del mercado plantean la posibilidad de que una transferencia de derechos de agua pueda ser beneficiosa para los compradores y vendedores, pero ineficiente desde una perspectiva social y ambiental global.
Cualquier cambio en la asignación del agua a través de los mercados puede provocar impactos positivos o negativos en el bienestar del conjunto de la sociedad, impactos que hay que tener en cuenta en la valoración de esos mercados. Dicha valoración debe cubrir las externalidades que tienen un efecto directo o indirecto sobre terceros y sus correspondientes consecuencias sociales, y establecer algún tipo de compensación que permita obtener un equilibrio. Pero, al mismo tiempo, esas compensaciones pueden hacer aumentar los costes de transacción y hacer inviables los intercambios. No es fácil establecer medidas que puedan paliar todos estos efectos y externalidades, si bien deben existir mecanismos que las tengan en consideración y se introduzcan en los mercados de agua si estos quieren ser eficientes. La regulación por parte de la Administración parece necesaria.
Los estudios que han analizado los impactos sociales de los mercados de agua indican que los efectos no apuntan siempre en una misma dirección, produciéndose resultados positivos y negativos al mismo tiempo. El funcionamiento del mercado de agua puede contribuir en algunos casos a la reducción de la actividad económica y a la pérdida de empleo, amenazando así la sostenibilidad de las comunidades rurales o a un desarrollo regional equitativo. Pero, del mismo modo, este instrumento del mercado puede contribuir también a que algunos agricultores puedan mantenerse en la actividad.
Pero junto a esa evaluación de indicadores cuantitativos (empleo, volumen de agua intercambiada, rentabilidad…), se hace imprescindible conocer la opinión de los actores involucrados y afectados por el mercado de agua. Este hecho ha sido señalado por varios autores en el sentido de que si los agricultores y los residentes en las comunidades rurales no aceptan la legitimidad del intercambio y comercialización del agua, este mercado no funcionará satisfactoriamente.
Abordar cuestiones tales como la concepción del recurso como bien económico por parte de los usuarios y de la población afectada, sus preferencias por los distintos criterios de gestión del recurso, su naturaleza pública o privada o el papel que debe jugar la Administración en los intercambios son aspectos que pueden contribuir a un mejor diseño de estos mercados.
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* Este artículo es una versión reducida, publicada en el Anuario 2017 de la Agricultura Familiar, del artículo del mismo autor “Mercados de agua y equidad. Impactos sociales”, publicado en J.A. Gómez-Limón y J. Calatrava Leyva (coords.), Los mercados de agua en España. Presente y perspectivas, Almería, Editorial Cajamar Caja Rural, 2016.
