Su reforma condujo a que el citado CSA se convirtiera, de facto, en una plataforma internacional, compuesta por todas las entidades interesadas en trabajar de modo coordinado para garantizar la seguridad alimentaria y una adecuada nutrición de la población mundial. El CSA responde anualmente ante el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC), y está formado por representantes de todos los Estados miembros de la FAO, del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario (IFAD) y del Programa Mundial de la Alimentación.
Consciente del continuo aumento de la población mundial, así como del incremento general de la renta y de la consiguiente expansión de la demanda de alimentos y de productos no alimentarios, fue madurando en el CSA la idea de que la agricultura debía afrontar, como sector, el problema de la continua y progresiva erosión de los recursos naturales. Con esta preocupación, y teniendo en cuenta también la amenaza proveniente del cambio climático, el CSA encargó (en octubre de 2012) a un grupo de expertos (OEWG) la elaboración de un documento que definiera los principios en los que poder basar la responsabilidad social de las inversiones agrarias en el contexto general de la seguridad alimentaria y la nutrición. La versión inicial del citado documento (Zero Draft), titulada “Principios para promover inversiones responsables en la agricultura”, analizaba diversos tipos de inversiones agrarias y planteaba el modo de cómo deberían ser orientadas con la finalidad de reforzar la productividad de los recursos naturales y su sostenibilidad (FAO, 2013a).
Las consideraciones establecidas en ese primer documento fueron, unos meses más tarde, profundizadas y ampliadas en una nueva versión (First Draft, 2013), que fue sometida a consulta dentro de las instancias de la FAO. Entre los meses de noviembre de 2013 y marzo de 2014, se abrió un proceso de consultas en las diversas áreas regionales de la FAO, creándose grupos de trabajo en África, Europa y Asia Central, Norteamérica, Asia y Pacífico, América Latina y Caribe, y Oriente Medio. Las consultas implicaron a los gobiernos nacionales, a las agencias de Naciones Unidas, a entidades de la sociedad civil (incluidas ONG), a los centros internacionales de investigación agraria, a las organizaciones del sector privado, a las fundaciones sin ánimo de lucro y a las entidades financieras de ámbito regional.
El 29 de abril de 2014, en la sede de la FAO en Roma, tuvo lugar una reunión del citado grupo de trabajo abierto (OEWG), en la que se presentó de manera oficial un primer esbozo del documento sobre inversiones agrarias responsables (RAI en inglés). Desde entonces, y a lo largo de todo el mes de mayo, hubo intensos procesos de negociación en el CSA en torno al documento RAI, en los que se puso de manifiesto la existencia de un acuerdo sustancial sobre la importancia de dicho documento y sobre la necesidad de su aplicación, dándole así una base sólida para avanzar en las posteriores fases de la discusión dentro de la FAO, hasta la definitiva aprobación del documento el 15 de octubre de 2014 en el 41 periodo de sesiones del citado CSA.
El documento RAI está formado por diez principios de carácter voluntario y no vinculante (ver cuadro adjunto), en línea con las “directrices voluntarias” (DV) aprobadas por FAO, como las de apoyo a la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada (2004), las destinadas al logro de la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala (2014) o las orientadas a la gobernanza de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques (2012), que serán objeto de análisis en el siguiente apartado.
| CUADRO 1. PRINCIPIOS PARA ORIENTAR LAS INVERSIONES RESPONSABLES EN LA AGRICULTURA(RAI) (APROBADOS POR EL COMITÉ DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA FAO EN OCTUBRE DE 2014) |
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1. Contribuir a la seguridad alimentaria y la nutrición. |
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2. Contribuir al desarrollo económico sostenible e inclusivo y a la erradicación de la pobreza. |
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3. Fomentar la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. |
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4. Potenciar la participación y el empoderamiento de los jóvenes. |
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5. Respetar la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques y el acceso al agua. |
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6. Conservar y ordenar de forma sostenible los recursos naturales, aumentar la resiliencia y reducir el riesgo de catástrofes. |
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7. Respetar el patrimonio cultural y los conocimientos tradicionales y respaldar la diversidad y la innovación. |
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8. Promover sistemas agrícolas y alimentarios inocuos y saludables. |
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9. Incorporar estructuras de gobernanza, procesos y mecanismos de reclamación inclusivos y transparentes. |
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10. Evaluar y abordar las repercusiones y promover la rendición de cuentas. |
Directrices voluntarias para la gobernanza de la tenencia de la tierra (DVGT)
En las sesiones celebradas dentro del comité CSA durante el mes de mayo de 2014, se planteó la necesidad de tomar como referencia del documento RAI las directrices voluntarias sobre una gobernanza responsable de los recursos forestales, agrícolas y pesqueros (directrices conocidas por las siglas DVGT), aprobadas en mayo de 2012 por el propio CSA. Estas directrices DVGT se plantean como un instrumento de orientación para que las poblaciones locales puedan reafirmar su derecho a la posesión y uso de los recursos naturales. Una de las recomendaciones incluidas en las DVGT es que las Administraciones Públicas de cada país se coordinen para abordar de manera integrada el tema del derecho de propiedad, subrayando al mismo tiempo la centralidad de la igualdad de género y la responsabilidad de los gobiernos en la preservación de los recursos naturales (Palmeret et al., 2012).
Asimismo se plantea que esas reglas voluntarias (DVGT) deben aplicarse a nivel de la gobernanza local y para cada tipo de recursos, no pudiéndose ignorar ni la importancia relativa de cada recurso ni la interconexión entre ellos. En los objetivos generales de las DVGT destaca contribuir a la seguridad alimentaria para toda la población mundial y a la progresiva realización del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria de cada país. Además, se pretende con esas reglas contribuir al desarrollo de medios sostenibles de subsistencia, así como a la estabilidad social, la seguridad habitacional, el desarrollo rural, la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tanto en términos ambientales como sociales y económicos.
Se trata con ello de incitar a que se tengan en cuenta en las inversiones agrarias determinados aspectos que puedan contribuir a la seguridad alimentaria y la nutrición (Arial et al., 2012). En el ámbito de la posesión de la tierra, por ejemplo, las DVGT proponen realizar acciones que incluyan el aumento de la seguridad jurídica para el más amplio número de personas (pequeños agricultores y ganaderos, población indígena que utiliza la tierra…). Asimismo, las DVGT son el primer documento negociado para que pueda regularse el derecho de las poblaciones locales a la posesión de la tierra, a la pesca y al aprovechamiento de las áreas forestales. El desarrollo de las DVGT representa el empeño de la FAO por cambiar las reglas de juego en estos asuntos y por enviar un claro mensaje a los gobiernos nacionales y sus administraciones, en pro de una mayor transparencia y responsabilidad en esta área de la gestión pública (Palmer et al., 2012).
La apelación a las DVGT, y en particular a su capítulo 12, párrafo 12.4, fue mencionada en diversas ocasiones durante las negociaciones de mayo de 2014 en el CSA, ya que en ese párrafo están presentes los principios que le reconocen a las inversiones agrarias un papel significativo en el logro de una serie de objetivos. Entre esos objetivos destaca la eliminación de la pobreza, el mantenimiento de la seguridad alimentaria y del uso sostenible de los recursos naturales (agrícolas, ganaderos, pesqueros y forestales), la capacidad de poder sostener a las comunidades locales, su contribución al desarrollo rural y a la protección de los sistemas locales de producción alimentaria, y la capacidad de impulsar el desarrollo económico y social sostenible, además de contribuir a la creación de empleo.
Los temas ambientales en el debate sobre el documento RAI
En los últimos años ha ido aumentando la conciencia de que los recursos naturales están comenzando a limitar el crecimiento económico y a dificultar el objetivo de mejorar el bienestar de la población (Ringler et al., 2013). Hay consenso en reconocer que tales limitaciones son debidas al hecho de que los recursos naturales han sido explotados en un nivel tal que amenazan el futuro mismo de la seguridad alimentaria (Place et al., 2013), lo que nos debe llevar a tomar conciencia de la necesidad de una utilización cada vez más racional y sostenible de estos recursos si queremos garantizar la alimentación del conjunto de la población mundial.
Estas consideraciones iniciales deben hacernos reflexionar sobre la convergencia producida en torno a los principios medioambientales en el seno del debate que tuvo lugar en el CSA con motivo de la discusión sobre el documento RAI en mayo de 2014.
Así, el principio 5, que introduce el “respeto de la titularidad en la posesión de la tierra y en el derecho a la pesca, al uso del bosque y al agua”, provocó una seria discusión sobre el tema del derecho a la tierra y al aprovechamiento de otros recursos naturales. En concreto, los representantes en el CSA de los gobiernos latinoamericanos y las organizaciones de la sociedad civil denunciaron con firmeza el problema del land grabbing (acaparamiento de grandes superficies de tierra agrícola de países en desarrollo por grandes compañías transnacionales o por gobiernos de países extranjeros), proponiendo en el pleno la necesidad de incluir expresamente este término dentro del principio 5 del documento RAI. Sin embargo, esa firme reivindicación fue contrarrestada con un planteamiento más moderado por parte de la mayor parte de los gobiernos presentes en el CSA, quedando así suavizada en el documento final.
Aun reconociendo el problema del land grabbing, los representantes de la mayoría de los países sostuvieron con fuerza la regla de las DVGT correspondiente a realizar una gestión responsable del derecho a poseer tierra en el contexto de la seguridad alimentaria, por considerarlo un instrumento indispensable de la política internacional sobre este complicado asunto. En la fase de negociación, y en el ámbito del citado principio 5, se adoptó la definición que prevé que las inversiones responsables en la agricultura y en los sistemas alimentarios deben respetar el legítimo derecho de las poblaciones locales a la tenencia de la tierra y a la utilización de los recursos pesqueros y forestales, así como su derecho al uso potencial del agua, en sintonía todo ello con las recomendaciones de las DVGT, en especial el capítulo 12 de dichas directrices, pero sin limitarse exclusivamente a este capítulo.
Llegados a este punto, es necesario subrayar cómo el capítulo 12 de las DVGT, ya sea en lo que se refiere a las recomendaciones sobre inversiones agrarias o en lo relativo al apartado 12.8, apela a los Estados a promover inversiones responsables que tengan en consideración el respeto de los derechos humanos y el derecho a la posesión de los recursos naturales y que impulsen la seguridad alimentaria y el uso sostenible del medio ambiente.
En consideración a cuanto sucedió en la negociación sobre el documento RAI en el CSA, es evidente que las inversiones responsables en la agricultura deberían acompañarse de una serie de propuestas concretas sobre los modelos de producción e inversión, con la finalidad de evitar el riesgo potencial que puedan tener sobre los derechos humanos, la seguridad alimentaria, la sostenibilidad ambiental y el derecho al uso y disfrute de los recursos naturales.
Reflexiones finales
El documento RAI fue aprobado de forma definitiva en la 41 sesión plenaria del CSA, celebrada en octubre de 2014 en la sede de la FAO en Roma. Los principios establecidos en el RAI son el resultado de dos años de consultas (desde 2012) y han sido construidos en sintonía con las reglas voluntarias incluidas en las DVGT, gracias a la creciente toma de conciencia sobre el aumento de los precios de los alimentos y del acaparamiento de tierras en gran escala (problema del land grabbing), y sus efectos negativos sobre los pequeños agricultores.
Los principios RAI centrados sobre todos los tipos de inversiones en el sector agrario y alimentario (sean públicas o privadas, sean grandes o pequeñas inversiones, sean realizadas en el sector de la producción o en el de la transformación) serán un instrumento para todos los sujetos implicados en la formulación de las políticas nacionales, de los programas y marcos normativos, así como para todas las iniciativas de responsabilidad social corporativa y para todos los acuerdos o contratos que se lleven a cabo en el sector.
Como se ha mostrado en nuestro breve artículo, los resultados de la consulta confirman una tendencia en la política y la economía agrarias ya ampliamente consolidada en las dos últimas décadas, cual es la creciente integración de los temas ambientales en el debate internacional sobre la agricultura. Es evidente que las temáticas debatidas en el CSA e incluidas en el documento RAI tendrán un reflejo en las futuras estrategias de las políticas nacionales y regionales, y en particular en la PAC, tanto en lo que se refiere al primer pilar como al pilar del desarrollo rural.
En concreto, el tema del derecho a la posesión y acceso a los recursos hídricos, ampliamente subrayado en el ámbito del CSA y del documento RAI, volverá a estar en la agenda en los próximos años, continuando los debates que se produjeron en las últimas sesiones plenarias de la FAO.
| Referencias bibliográficas |
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ARIAL, A.; D. PALMER; M. VIDAR; J.C. GARCÍA CEBOLLA; F. ROMANO, y L. SHAMSAIFAR (2012), “Governance of Tenure. Making ithappen”, Land Tenure Journal. |
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FAO (2012), Voluntary Guidelines on the responsible Governance of tenure of land, fisheries and forests in the context of national food security, Roma. |
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FAO (2013a), Principles for Responsible Agricultural Investment (Rai) in the context of food security and nutrition,Zero Draft, Roma. |
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FAO (2013b), Principles for Responsible Investment in Agriculture and Food Systems, First Draft, Roma. |
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FAO (2014), The Committee on World Food Security (Cfs), Roma. |
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PALMER, D.; A. ARIAL; R. METZNER; R. WILLMANN; E. MÜLLER; F. KAFEERO, y E. CROWLEY (2012), “Improving the Governance of Tenure ofLand, Fisheries and Forests”,Land Tenure Journal. |
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PLACE, F.; A. MEYBECK; L. COLETTE; C. DE YOUNG; V. GITZ; T. DULLOO; E.S. HALL; E. MÜLLER; R. NASI; A. NOBLE; D. SPIELMAN; P. STEDUTO; K. WIEBE (2013), Food security and sustainable resource use: what resource challenges to food security?, Background paper for the conference “Food Security Futures: Research Priorities for the 21st Century”, 11-12 April 2013, Dublin, Ireland. |
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RINGLER, C.; A. BHADURI; R. LAWFORD (2013), “The nexus across water, energy, land and food (Welf): potential for improved resource use efficiency?”, Current Opinion in Environmental Sustainability, vol. 5 (6), pp. 617-624. |
| DIRECTRICES VOLUNTARIAS PARA LA GOBERNANZA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA, LA PESCA Y LOS BOSQUES (DVGT) (CONSTA DE 7 PARTES Y 26 CAPÍTULOS) |
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Capítulo 12. Inversiones |
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12.1. Los actores estatales y no estatales deberían reconocer que las inversiones públicas y privadas responsables son fundamentales para mejorar la seguridad alimentaria. La gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, las pesquerías y los bosques estimula a los titulares de derechos de tenencia a realizar inversiones responsables en dichos recursos, aumentando la producción agrícola sostenible y generando ingresos más elevados. Los Estados deberían promover y apoyar las inversiones responsables en tierras, pesquerías y bosques que favorezcan objetivos sociales, económicos y medioambientales más amplios en el marco de diferentes sistemas de cultivo. Los Estados deberían garantizar que todas las actuaciones se ajustan a sus obligaciones existentes en el marco del derecho nacional e internacional, teniendo en debida consideración los compromisos voluntarios asumidos en virtud de los instrumentos regionales e internacionales aplicables. |
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12.2. Considerando que los pequeños agricultores y sus organizaciones en los países en desarrollo realizan una parte importante de las inversiones agrícolas, las cuales contribuyen significativamente a la seguridad alimentaria, la nutrición, la erradicación de la pobreza y la capacidad de recuperación ambiental, los Estados deberían apoyar las inversiones de los pequeños agricultores, así como también las inversiones públicas y privadas con sensibilidad hacia los mismos. |
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12.3. Todas las formas de transacción de derechos de tenencia como resultado de inversiones en tierras, pesquerías y bosques se deberían llevar a cabo de manera transparente, de acuerdo con las políticas sectoriales nacionales pertinentes y deberían ser coherentes con los objetivos de crecimiento social y económico y el desarrollo humano sostenible, centrándose en los pequeños agricultores. |
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12.4. Las inversiones responsables no deberían ocasionar perjuicios, deberían proteger frente al despojo de los poseedores de derechos legítimos de tenencia y los daños al medio ambiente, así como también deberían respetar los derechos humanos. Estas inversiones deberían realizarse en colaboración con las instancias pertinentes de los Estados y los titulares de los derechos de tenencia de las tierras, las pesquerías y los bosques de cada lugar, respetando esos derechos. Deberían además contribuir a objetivos de políticas como las siguientes: la erradicación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la utilización sostenible de la tierra, las pesquerías y los bosques, el apoyo a las comunidades locales, contribuir al desarrollo rural, promover y garantizar los sistemas locales de producción de alimentos, impulsar el desarrollo social y económico sostenible, crear empleo, diversificar los medios de vida, proporcionar beneficios al país y a sus gentes, en particular a los pobres y a los más vulnerables, y ajustarse a las leyes nacionales y las normas laborales internacionales básicas, así como a las obligaciones relacionadas con las normas de la Organización Internacional del Trabajo, cuando proceda. |
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12.5. Con la consulta y participación que resulten adecuadas, los Estados deberían implantar normas transparentes sobre la escala, el alcance y la naturaleza de las transacciones que puedan permitirse en el ámbito de los derechos de tenencia y deberían definir qué transacciones de derechos de tenencia deben considerarse de gran escala en el contexto nacional. |
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12.6. Los Estados deberían proporcionar garantías para proteger los derechos legítimos de tenencia, los derechos humanos, los medios de vida, la seguridad alimentaria y el medio ambiente ante los riesgos que puedan derivarse de las transacciones a gran escala de derechos de tenencia. Entre dichas garantías podrían encontrarse la introducción de límites sobre las transacciones de tierras permitidas y la reglamentación de los procedimientos para autorizar las transacciones superiores a una escala determinada, como, por ejemplo, el recurso a la autorización parlamentaria. Los Estados deberían estudiar el fomento de una serie de modelos de producción e inversión que no resulten en la transferencia a gran escala de derechos de tenencia a inversores y deberían fomentar las asociaciones con los titulares de los derechos de tenencia en cada lugar. |
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12.7. En el caso de los pueblos indígenas y sus comunidades, los Estados deberían garantizar que todas las acciones sean coherentes con sus obligaciones al amparo del derecho nacional e internacional, teniendo debidamente en cuenta los compromisos voluntariamente asumidos en virtud de los instrumentos regionales e internacionales aplicables, incluidos, en su caso, el Convenio (n.º 169) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Los Estados y otras partes deberían celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas antes de iniciar cualquier proyecto de inversión que pudiera afectar a los recursos sobre los que las comunidades ostenten derechos. Los proyectos deberían basarse en una consulta efectiva y significativa con los integrantes de los pueblos indígenas, tal como se explica en el párrafo 9.9. En el caso de aquellas inversiones que utilicen los recursos de otras comunidades, deberían aplicarse los principios de consulta y participación de las presentes directrices. |
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12.8. Con arreglo a los principios de consulta y participación de las presentes directrices, los Estados deberían determinar conjuntamente con todas las partes afectadas las condiciones que fomenten las inversiones responsables y deberían elaborar y divulgar posteriormente políticas y legislaciones que fomenten las inversiones responsables, respeten los derechos humanos y promuevan la seguridad alimentaria y la utilización sostenible del medio ambiente. En las leyes se debería exigir que los acuerdos de inversión definan claramente los derechos y obligaciones de todas las partes en tales acuerdos. Los acuerdos de inversión deberían cumplir los marcos jurídicos y los códigos de inversión nacionales. |
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12.9. Los Estados deberían adoptar disposiciones relativas a las inversiones que comprendan todas las formas de transacciones de derechos de tenencia, en particular los acuerdos de adquisición y asociación, con aquellos cuyos derechos de tenencia, incluidos los derechos subsidiarios, puedan verse afectados, con arreglo a los principios de consulta y participación de estas directrices. Los Estados y otros agentes pertinentes deberían informar a los individuos, familias y comunidades de sus derechos de tenencia, prestarles asistencia para desarrollar su capacidad de consulta y participación, y proporcionarles el asesoramiento profesional que sea preciso. |
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12.10. Cuando se estén considerando inversiones que impliquen transacciones a gran escala de derechos de tenencia, en particular adquisiciones y acuerdos de asociación, los Estados deberían esforzarse por disponer que las distintas partes realicen evaluaciones independientes previas sobre las posibles repercusiones positivas y negativas que las inversiones puedan tener en los derechos de tenencia, la seguridad alimentaria y la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada, los medios de vida y el medio ambiente. Los Estados deberían asegurar que los derechos legítimos de tenencia existentes y las reivindicaciones sobre los mismos, incluyendo los de tenencia tradicional e informal, se identifican de manera sistemática e imparcial, de igual modo que los derechos y medios de vida de otras personas que también se vean afectadas por la inversión, como los productores en pequeña escala. Este proceso debería llevarse a cabo a través de consultas con todas las partes afectadas de acuerdo con los principios de consulta y participación de estas directrices. Los Estados deberían asegurar que los derechos legítimos de tenencia existentes no se vean comprometidos por las inversiones. |
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12.11. Las partes contratantes deberían proporcionar una información exhaustiva con el fin de asegurar que todas las personas pertinentes estén involucradas en las negociaciones y reciban información, y deberían procurar que los acuerdos estén documentados y hayan sido entendidos por todos aquellos a quienes afecten. El proceso de negociación debería ser no discriminatorio y sensible a las cuestiones de género. |
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12.12. Los inversores tienen la responsabilidad de respetar el derecho nacional y reconocer y respetar los derechos de tenencia de terceros y el Estado de derecho, en consonancia con los principios generales relativos a los actores no estatales de estas directrices. Las inversiones no deberían contribuir a la inseguridad alimentaria ni a la degradación del medio ambiente. |
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12.13. Los profesionales que prestan servicios a los Estados, a los inversionistas y a los titulares de derechos a la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques deberían proporcionar sus servicios con la máxima diligencia, independientemente de si esta condición les haya sido exigida específicamente o no. |
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12.14. Los Estados y las partes afectadas deberían contribuir al seguimiento eficaz de la aplicación y de las repercusiones que puedan derivarse de los acuerdos que suponen transacciones de derechos de tenencia en gran escala, incluyendo las adquisiciones y los acuerdos de asociación. Los Estados deberían adoptar medidas correctivas cuando sea necesario para hacer cumplir acuerdos y proteger la tenencia y otros derechos, así como proporcionar mecanismos a través de los cuales las partes que resulten perjudicadas puedan solicitar la aplicación de tales medidas. |
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12.15. Cuando los Estados inviertan o fomenten inversiones en el extranjero, deberían conducirse en consonancia con la protección de los derechos legítimos de tenencia, el fomento de la seguridad alimentaria y de acuerdo con sus obligaciones existentes en el marco del derecho nacional e internacional, teniendo en debida consideración los compromisos voluntarios asumidos en virtud de los instrumentos regionales e internacionales aplicables. |
Una versión en italiano de este artículo fue publicada en Agriregionieuropa, n° 39. Agradecemos a su director Franco Sotte y al autor del artículo su gentileza autorizando la publicación en el Anuario 2016 de la Agricultura Familiar de la Fundación de Estudios Rurales.
