Etiquetas: Unión Europea, desarrollo rural, política agraria, territorio, medio ambiente
Elena Saraceno. Experta italiana en desarrollo rural - 27/07/2018
En este artículo se analizan las ambigüedades de la política europea de desarrollo rural. Esa ambigüedad se debe a factores que se han ido superponiendo a lo largo del tiempo y que las diversas reformas no han logrado resolver. Sin embargo, la inevitable reducción de fondos para la UE que conllevará la salida del Reino Unido (Brexit) en 2019, sería una buena ocasión para, sin prejuicios, reflexionar sobre los cambios y transformaciones ocurridas en las áreas rurales europeas en las últimas décadas, y sobre el futuro de las políticas destinadas a esos territorios. En opinión de la autora, ese contexto ofrece una ocasión única para abordar reformas más ambiciosas que en el pasado.
Hace unos veinte años participé en una reunión celebrada en Bruselas y coordinada por el profesor Arnaldo Bagnasco sobre la reforma de los Fondos Estructurales (en adelante FE). En esa reunión, uno de los participantes (holandés) manifestaba que, antes de tratar las diversas propuestas de reforma, era necesario aclarar si los FE son simplemente un mecanismo de compensación/restitución (ingeniería financiera)2 entre los Estados miembros (en adelante EEMM) de la Unión Europea (UE) o son una estrategia coherente de redistribución de recursos entre los países y regiones europeas más ricas en favor de las regiones más pobres.
En el primer caso (los FE como mecanismo de compensación/restitución financiera), la cuestión es fundamentalmente política y no deja mucho espacio a ser debatida por los expertos, salvo para aclarar el orden y prioridad de los objetivos perseguidos con dicha compensación. Sin embargo, en el segundo caso (los FE como estrategia de redistribución) es legítimo plantear la cuestión de los principios y criterios que informan este tipo de estrategia redistributiva y su eventual reforma.
La clarificación solicitada por el colega holandés en la citada reunión de Bruselas ponía el dedo en la llaga, y sacaba a la luz la ambigüedad que desde siempre ha caracterizado la definición de los FE. Sin embargo, no me parece útil plantear esta cuestión solo como un dilema entre una lógica de “compensación/ restitución” y otra de “redistribución”, ya que ambas lógicas siempre han guiado la definición de los FE.
De hecho, esta ambigüedad es una realidad consustancial a los FE, que los decisores políticos deben de tener en cuenta en los debates y discusiones sobre la introducción de cambios en la estructura de dichos FE. Por tanto, considero necesario partir del reconocimiento de la ambigüedad de los FE para afrontar cualquier reforma, ya sea para reconsiderar las compensaciones existentes, ya sea para resolver desequilibrios o desigualdades, o para realizar evaluaciones.
En este artículo me ocuparé de analizar las ambigüedades de la política europea de desarrollo rural. Como sabemos, esta es una política financiada de manera fragmentada por los diversos FE, si bien con la particularidad de que el FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) es el principal, aunque no exclusivo, fondo de financiación de dicha política. Además de ser uno de los cinco FE, el FEADER es también el fondo que financia el segundo pilar de la Política Agraria Común (PAC). Esta doble pertenencia de la política rural de la UE introduce otra ambigüedad: entre “sector” y “territorio”, que se suma a la ya mencionada entre “compensación/restitución” y “redistribución”, haciendo muy complejo cualquier intento de reforma.
En mi opinión, la ambigüedad implícita en la política de desarrollo rural se debe a factores que se han ido superponiendo a lo largo del tiempo y que las diversas reformas no han logrado resolver. Sin embargo, dado que se prevé para después de 2020 una reforma sustancial de la PAC y de los FE, impuesta por la inevitable reducción de fondos para la UE que conllevará la salida del Reino Unido (Brexit) en 2019, creo que esta sería una buena ocasión para, sin prejuicios, reflexionar sobre los cambios y transformaciones ocurridas en las áreas rurales europeas en las últimas décadas, y sobre el futuro de las políticas destinadas a esos territorios.
Considero en este artículo que las ambigüedades de la política rural de la UE son de cuatro tipos, a saber: 1) la que se da entre el objetivo de “restitución” y el de “redistribución”, ya mencionada al referirme al conjunto de los fondos FE; 2) la que se da entre la lógica “sectorial” y la “territorial”, al no estar claro si las intervenciones se dirigen preferentemente al sector agrario y los agricultores o a la población rural en su conjunto (ambigüedad que se extiende a las acciones de sostenibilidad ambiental, consideradas bajo una lógica territorial, pero que luego se dirigen solo a los agricultores); 3) la que se da en los modelos administrativos de intervención entre el enfoque “ascendente” (bottom- up) y el enfoque “descendente” (topdown), y en las instituciones implicadas (locales, regionales y nacionales), y 4) la ambigüedad que, como he señalado, se da como resultado de la fragmentación de los recursos financieros destinados a la política de desarrollo rural en los cinco FE, al precio de desempeñar un papel residual en cada uno de ellos (Metis, 2009).
En este artículo analizo cada uno de estos cuatro tipos de ambigüedades, planteando, a partir de ellos, tres posibles escenarios de reforma: uno, el menos ambicioso, que, de aplicarse, eliminaría de hecho, aunque no de nombre, la política rural europea; otro, el más ambicioso, pero poco realista a corto plazo, y un tercero, intermedio, bien orientado, pero de menos alcance que el anterior.
Me parece pertinente realizar este ejercicio de reflexión si se quiere razonar de manera seria y rigurosa sobre la reforma de los FE que será necesaria cuando finalice el actual periodo de programación (2014-2020). La ambigüedad de las políticas rurales europeas no hay que verla como una anomalía a eliminar, sino como un hecho a tener en cuenta, un hecho que, como he señalado, añade complejidad a la hora de afrontar la reforma de estas políticas.
Es evidente que el Brexit tendrá consecuencias en el presupuesto de la UE3. A diferencia de lo ocurrido en otras reformas, esta vez será necesario decidir dónde y cuánto se debe reducir o modificar el gasto en cada uno de los cinco FE y en la PAC, puesto que estos dos capítulos del presupuesto común europeo representan cerca del 80% del total del gasto comunitario.
La magnitud de estos dos capítulos obliga a abordar una reforma en profundidad de cada uno de ellos, así como a dar espacio a nuevas prioridades de gasto sobre la base de una lógica (sea de restitución/compensación, sea de redistribución) que es hoy diferente a como se ha venido interpretando hasta ahora. Además, no está nada claro si las nuevas prioridades de la UE (inmigración, crecimiento económico, empleo, medio ambiente, seguridad, defensa…) se agregarán a los objetivos de los actuales FE o si se crearán nuevos fondos y estructuras.
En este nuevo marco de exigencias, la política de desarrollo rural y el modo como se viene aplicando hasta ahora, deberían ser observados desde nuevos puntos de vista. Por ejemplo, se debería tener más presente el rol a desempeñar por las zonas rurales ante las nuevas prioridades de la UE, y menos la tradicional justificación de las políticas de desarrollo rural basándose en la existencia de desequilibrios territoriales. Ello contribuiría a reducir las diversas ambigüedades que se han ido acumulando a lo largo del tiempo.
Las políticas redistributivas entre los EEMM se justificaron a nivel de la UE como una forma de beneficiar a los países y regiones consideradas desfavorecidas o de un nivel más bajo de desarrollo económico, y de equilibrar así los efectos negativos que la participación en el mercado común europeo podría tener sobre esos países y regiones.
La teoría dominante en esa época (década de 1970) sostenía que las economías más avanzadas (y más competitivas) habrían obtenido mayores beneficios de la ampliación del mercado interno europeo, y que, como consecuencia de ello, era necesaria una redistribución de los recursos financieros de la UE en favor de las zonas menos desarrolladas. Esos recursos deberían facilitar en estas zonas las inversiones estructurales y reducir la disparidad o desequilibrios existentes.
Como se recordará, los FE nacieron con una función redistributiva y con el objetivo de favorecer de ese modo la convergencia y la posibilidad de competir entre iguales en el mercado común europeo. En ese marco conceptual, la agricultura y las zonas rurales eran consideradas, en su conjunto y sin tener en cuenta las diferencias existentes dentro de ellas, como áreas estructuralmente atrasadas, y por tanto necesitadas de transferencia de recursos para poder afrontar gradualmente su proceso de modernización.
Observando hoy el resultado de las políticas redistributivas, vemos que la reducción de las diferencias se ha producido más entre países que entre regiones, aunque también entre algunas zonas rurales y urbanas (Terluin, 2001). Además, el análisis del medio rural muestra que, en realidad, estas zonas se han desarrollado no solo a través de la modernización de la agricultura, sino también (aunque en modo muy diferenciado) complementando la actividad agraria con otras actividades, como el turismo, la pequeña empresa industrial, los servicios, el medio ambiente, el commuting… (OCDE, 2006). Ello permite afirmar que el desarrollo de las zonas rurales no solo debe atribuirse a la política de transferencia de rentas, sino también a los efectos del entonces nuevo enfoque del desarrollo local endógeno.
En otra escala, cabe señalar que el proceso de globalización de los mercados ha modificado las bases sobre las que se habíanvenido sustentando los objetivos de los FE y su lógica redistributiva. Algunos autores afirman incluso que, si se quiere ser competitivo a nivel mundial, una redistribución interna de los recursos es insuficiente para alcanzar ese objetivo (Sapir et al., 2003).
De hecho, en el marco de la crisis económica de 2008, que aún persiste y que ha golpeado tanto a las economías avanzadas como a las atrasadas, la receta para salir de ella enfatiza la importancia del crecimiento y el empleo en general, así como de la reforma fiscal y financiera del gasto público, apostándose más por la utilización de instrumentos de regulación que por una lógica de redistribución de los recursos.
Todo esto ha cuestionado el principio de la lógica redistributiva. Como consecuencia de ello, la disparidad y los desequilibrios territoriales dentro de la UE no son ya vistos como el problema principal a resolver. Además, en este giro que se ha producido en la percepción de los problemas, se plantea que, en general, las zonas rurales y atrasadas han resistido mejor la crisis económica que las zonas urbanas y desarrolladas en términos de crecimiento y empleo (Eurostat, 2017; European Commission, 2013; Ecorys, 2010)4.
Todo esto indica que hoy será más difícil que en el pasado argumentar en favor de que continúe la lógica redistributiva de los FE en la próxima reforma, al ser considerada ahora como una lógica insuficiente. Aunque las diferencias territoriales persistan y sean importantes, es un hecho evidente que los nuevos desequilibrios y las crecientes desigualdades sociales que golpean a las clases medias y trabajadoras (sobre todo, a la población urbana de regiones y países antes considerados como desarrollados), debilitan la legitimidad de las clásicas políticas redistributivas de la UE.
Esta nueva situación podría, por el contrario, reforzar la lógica “restitutiva” de los FE en las negociaciones sobre el reparto de los recursos de la UE. Y digo esto porque esta lógica de “restitución/compensación” ofrece a los EEMM que son hoy contribuyentes netos al presupuesto común europeo (y que están en dificultades económicas a pesar de su estatus de países desarrollados) argumentos menos mezquinos para recuperar parte de lo aportado a las arcas comunitarias que los utilizados en su época por Margaret Thatcher cuando decía “quiero que me devuelvan mi dinero”.
En esta nueva situación, las zonas rurales deberán reformular los clásicos argumentos basados en los supuestos desequilibrios existentes entre el medio rural y el medio urbano y, sobre todo, en las desventajas de los territorios rurales, ya que en la realidad actual tales desventajas no se dan en todas las zonas. Por eso deberán elaborarse nuevos argumentos justificativos subrayando la diversidad y las formas específicas con las que las zonas rurales pueden ganar competitividad: por ejemplo, en la producción para nichos de mercado ligados a la tradición, en economías de diversificación (y no necesariamente de escala), en la combinación de fuentes de renta diversas, en estilos de vida más sostenibles y menos costosos, en actividades turísticas, en producciones de calidad…, y todo ello buscando la complementariedad entre los diversos recursos disponibles a nivel local.
En otras palabras, habría que sostener y reforzar la diversidad de los posibles modelos de desarrollo a seguir en las zonas rurales, abandonando la idea de la homogeneidad unilineal de su desarrollo, aceptando en su lugar la heterogeneidad estructural como algo necesario al proceso de modernización rural e indicando de esta manera una nueva vía posible de desarrollo para aquellas zonas que aún permanecen en situación de atraso y marginalidad. Esto implicaría formular políticas adaptadas a tal diversidad y capaces de responder a necesidades diferenciadas, lo que tendría consecuencias relevantes en lo que respecta a quién hace qué cosas en los distintos niveles institucionales. A la hora de afrontar las nuevas prioridades de la UE, las zonas rurales deberán, por tanto, justificar las ayudas a recibir sobre la base de su contribución al crecimiento y a la generación de empleo, algo habitualmente poco evaluado (Eurostat, 2017; OCDE, 2015). Asimismo deberán apoyarse en el rol positivo que podrían desempeñar en el tema de la inmigración (recuérdese que la agricultura intensiva es un sector demandante de mano de obra no disponible en las áreas rurales), y en las nuevas oportunidades y estilos de vida que el medio rural puede ofrecer a las personas que ya no los encuentran en la ciudad.
La ambigüedad entre política agraria y política rural-territorial se manifiesta de un modo relevante y específico tanto dentro de la PAC (entre el primer y segundo pilar) como dentro de los FE. El fondo FEADER es, como se sabe, el que financia los programas de desarrollo rural (PDR), programas que incluyen acciones tanto sectoriales (las mayoritarias) como territoriales.
En los otros FE, las acciones sectoriales dirigidas al sector agrario son muy modestas (aunque pueden estar presentes). Son más importantes las acciones dirigidas a los demás sectores, a las zonas urbanas y a las infraestructuras, que se financian con el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y con los Fondos de Cohesión, mientras que la financiación de las acciones en materia de formación, empleo e inclusión social corresponde al FSE (Fondo Social Europeo), y las dirigidas al sector pesquero se financian con el FEMP (Fondo Europeo Marítimo y Pesquero).
Debido a la fragmentación de las fuentes de financiación entre distintos fondos, si se quiere saber cuántos recursos públicos destina la UE a las zonas rurales, sería necesario sumar las cantidades asignadas en los cerca de 450 programas financiados por el conjunto de los cinco FE, una operación que solo puede hacerse una vez que los programas se han completado y reordenando el gasto según el tipo de territorio beneficiario (Saraceno, 2014).
Esta ambigüedad entre intervenciones sectoriales y territoriales de los FE puede explicarse por la lógica institucional interna de la UE en lo que respecta a la distribución de competencias entre las diversas Direcciones Generales (DG), unas competencias que se han ido acumulando en cada DG a través del tiempo. Pero la realidad importante de esta distribución es que las políticas ruralesterritoriales son residuales tanto en el FEADER (segundo pilar de la PAC) como en los otros FE.
En la PAC, la ambigüedad responde, por un lado, al desfase entre las transformaciones reales ocurridas en las zonas rurales desde los años 1970 y, de otro lado, a la inercia de la política agraria, a pesar de sus sucesivas reformas. La primera intervención en la UE con un enfoque territorial y destinada a la población rural fue la iniciativa LEADER, comenzada en 1991 y mantenida hasta hoy con algunas modificaciones, acumulando una experiencia de más de 25 años. A esta iniciativa se añadieron en los años 1990 nuevas medidas de desarrollo rural-territorial.
Sin embargo, mientras que la PAC fue creada en 1962 como política dirigida al sector agrario, y como un instrumento común a todos los EEMM de la UE, las políticas de desarrollo territorial llegaron más tarde (el segundo pilar de la PAC es de 1999) y con un gasto muy inferior: dentro de los PDR, las acciones territoriales representan en su conjunto entre el 20-25% del presupuesto de la PAC, y este porcentaje incluye las intervenciones de las que son solo beneficiarios los agricultores (Matis, 2009).
Por otro lado, la ambigüedad de la actual PAC responde al hecho indudable de que la diversificación de actividades y de las fuentes de renta en las zonas rurales ha ampliado las oportunidades de las familias con pequeñas y medianas explotaciones de encontrar trabajo extraagrícola, reduciendo la necesidad efectiva de un subsidio generalizado; incluso, en el caso de las grandes explotaciones agrarias, es probable que las necesidades efectivas de recibir una ayuda directa sean ahora menores que en el pasado. Esto implica que los actuales criterios con los que se distribuyen los pagos directos para el mantenimiento de las rentas agrarias deberían ser reconsiderados de forma sustancial, dando prioridad a las explotaciones familiares más vulnerables y a los proyectos destinados a ayudarles a salir de su situación de marginalidad, ya sea a través de la especialización en determinados productos agrarios, ya sea mediante la diversificación de las actividades en otros sectores.
Los estudios sobre las zonas rurales europeas señalan una tendencia positiva en la mayoría de las áreas rurales periurbanas (intermedias) e incluso en las de ruralidad más profunda (según la clasificación de la OCDE), una situación esta atribuida a la atracción que ejercen en estas zonas las actividades no agrarias y el papel desempeñado por la población residente no ligada a la agricultura (Espon, 2011; European Commission, 2013; OCDE, 2006 y 2015).
Sin embargo, esta evolución positiva de la realidad de las zonas rurales no parece haber influido de modo significativo en los supuestos que informan las políticas europeas de desarrollo rural, ni tampoco en la lógica que ha inspirado las sucesivas reformas de la PAC. De ahí que la más que probable explicación de esta ambigüedad entre sector y territorio sea más bien de naturaleza política.
Dada la modesta magnitud de los recursos financieros dedicados a las acciones de desarrollo rural, su prevalente carácter sectorial y el tiempo relativamente reciente en que se han adoptado, parece arriesgado afirmar que el desarrollo rural observado sea el resultado de las intervenciones del segundo pilar de la PAC. Es probable, por el contrario, que la tendencia positiva observada en las zonas rurales se haya producido de forma espontánea, y que las actuales políticas de desarrollo rural la hayan acompañado, dándole más visibilidad, e incluso reforzándola.
Ante esta realidad cabe plantear que, si el desarrollo rural acontecido es poco imputable a las políticas rurales existentes, habría que explicar por qué estas políticas se deberían mantener. Se podría responder señalando, en primer lugar, que deben mantenerse porque están funcionando como válvula de escape de los problemas de las áreas urbanas congestionadas, sobre todo en tiempos de crisis (aunque es verdad que en el pasado también han cumplido esta función); en segundo lugar porque sirven para redimensionar la política agraria, reorientándola hacia las nuevas oportunidades que ofrece la diversificación de las zonas rurales, y en tercer lugar porque ayudan a reformular las intervenciones en el área de la sostenibilidad ambiental, reforzándolas.
En este sentido cabe señalar, no obstante, que no está claro el rol que desempeña la sostenibilidad ambiental en los diversos programas de intervención destinados a los territorios rurales, tanto en lo que respecta a los agricultores como a los otros actores del desarrollo rural. En el primer caso se considera que las medidas ambientales son tanto una obligación (mínima y variable, según los estándares de los EEMM) para que los agricultores puedan recibir los pagos directos, como un complemento añadido a dichos pagos, tal como ocurre con las medidas agroambientales. En el segundo caso, para las intervenciones en materia de sostenibilidad ambiental destinadas a la economía rural en su conjunto, el criterio que se aplica es distinto, y se considera que tales exigencias deben cumplir con las legislaciones ambientales existentes en cada país o región.
Esta disparidad de exigencias entre sector y territorio no es explicable con los datos empíricos disponibles sobre sostenibilidad ambiental en la agricultura u otros sectores, sino que se comprende mejor considerando la evolución de la PAC desde una política de mercado desvinculada de los efectos ambientales a otra de pagos directos asociada al cumplimiento de la condicionalidad ambiental. Esta última exigencia coincide aproximadamente con los pagos históricos desacoplados, y sugiere una “vía ambiental” en las reformas sucesivas de la PAC, que justifique la continuidad en el futuro.
A mi parecer, la sostenibilidad ambiental es una cuestión transversal que afecta a todos los sectores de actividad y a los consumidores, si bien de forma variable según el territorio. La agricultura tiene que resolver diversos problemas específicos en materia ambiental: unos, referidos al problema del uso del agua y el suelo; otros, al problema de la contaminación provocada por la utilización de las técnicas intensivas de cultivo, y otros, al problema de las emisiones de gases de efecto invernadero en la ganadería, todos ellos agravados de alguna manera por la orientación productivista de la PAC.
Los problemas ambientales deberían ser regulados según el principio general de “quien contamina, paga”. Si además los agricultores, o cualquier otro sector, están dispuestos a ofrecer servicios ambientales de utilidad para la sociedad, estos deberían ser recompensados aparte, como “bienes públicos”, sin que esto se confunda con los actuales pagos directos. La actual combinación de los subsidios (pagos directos) y los “pagos verdes” añaden, en realidad, nuevas distorsiones a las ya existentes, lo que termina aumentando la ambigüedad de la PAC y haciendo más difícil definir con claridad los posibles servicios ambientales de los agricultores, así como establecer los mecanismos necesarios para su gestión y control.
Las exigencias de sostenibilidad ambiental no deberían ser utilizadas para justificar la continuidad de la PAC, ya que los problemas de sostenibilidad de las zonas rurales no se limitan a la agricultura. Estos problemas hay que considerarlos para el conjunto de los territorios rurales, mostrando los posibles conflictos que puedan surgir, por ejemplo entre, de un lado, el uso turístico y recreativo de los espacios naturales y, de otro, la exigencia de conservación del paisaje. La regulación del uso y disfrute del territorio tiene que establecerse, por tanto, para todos, no solo para algunos, y debe afectar a todos los usos no sostenibles desde el punto de vista ambiental.
La tradicional ambigüedad entre sector y territorio dentro de la PAC, a la que, más recientemente, se ha añadido la componente ambiental, se debe, sobre todo, a la influencia de los grupos de intereses agrarios, a los que se suma la de los gobiernos de los EEMM, centrados todos ellos en maximizar la “restitución” (compensación) de los recursos económicos de la UE, es decir, en sacar lo más posible del presupuesto común a través del reparto de los fondos asociados a los dos pilares de la PAC.
Hay que señalar, no obstante, que tal “restitución” no tiene nada de “redistributiva”, en el sentido de favorecer a las zonas más desfavorecidas, sino todo lo contrario, ya que privilegia a los EEMM y regiones con agricultura rica y modernizada. Todo esto ha creado con el tiempo un conglomerado de intereses que ha ralentizado, e incluso obstaculizado, la reducción de los desequilibrios en las zonas rurales europeas.
Entre la PAC y los FE encontramos una multiplicidad de lógicas de intervención y de niveles institucionales en la implementación de las políticas rurales de la UE. Las políticas de mercado en la etapa de la primera PAC eran, por su propia naturaleza, políticas comunes y aplicadas según una lógica descendente “desde arriba” (top-down) en todos los EEMM. Luego, con el sistema de pagos directos se les da un margen de maniobra cada vez mayor a los gobiernos de los EEMM en la aplicación del primer pilar, dando lugar a diferencias entre los distintos países de la UE.
La puesta en marcha de la iniciativa LEADER introdujo una lógica nueva y diferente. Se trataba de una lógica ascendente, “desde abajo” (bottom-up), con medidas y acciones definidas a escala local que, más tarde, serían incorporadas en el segundo pilar de la PAC e implementadas a nivel regional o nacional. Se produce, pues, la coexistencia de dos lógicas de intervención dentro de la PAC: una ascendente y otra descendente, lo que añade una nueva ambigüedad a las medidas rurales. De este modo, la política rural del segundo pilar de la PAC, financiada, como henos señalado, con el fondo FEADER, es un mix, un “menú” de medidas comunes reguladas a nivel de la UE (indemnizaciones compensatorias para las zonas desfavorecidas, ayudas a la instalación de jóvenes agricultores…), así como una combinación de medidas obligatorias reguladas a nivel europeo y nacional (como el programa agroambiental) y de medidas voluntarias definidas libremente por cada país.
En lo que se refiere a los otros Fondos Estructurales (FEADER, FSE, FEPM y Fondos de Cohesión) no ha habido nunca un “menú” de medidas, sino que se han financiado acciones y proyectos según unos objetivos y criterios de prioridad, incorporando también en el último periodo de programación (2014- 2020) la posibilidad de coordinar los distintos fondos para financiar los programas del desarrollo rural territorial (algo que no parece haber tenido mucho éxito).
Las razones de esta multiplicidad de lógicas de intervención y de modelos de gobernanza residen exclusivamente en su acumulación a lo largo del tiempo, debido a que, en cada nuevo periodo de programación, se han ido añadiendo nuevas lógicas y reglas sin eliminar las precedentes. Ello ha generado una fuerte ambigüedad respecto a los contenidos, a las reglas de aplicación y a las autoridades de gestión. Como consecuencia de ello, lo que les llega a los beneficiarios a través de todos estos canales es muy variado y diverso, además de poco coordinado y sin un diseño coherente (Saraceno, 2014), influyendo de modo muy negativo en los resultados de los programas (ENRD, 2011).
Es cierto que se podría argumentar que esa multiplicidad de lógicas y reglas de gestión no es un obstáculo, sino que muestra la riqueza del proceso de construcción europea, su capacidad para adaptar sus políticas a la diversidad de situaciones existentes en las zonas rurales, y a la variedad de marcos institucionales existentes en los EEMM. Sin embargo, si este fuera realmente el principio que guía las políticas rurales europeas, deberían corregirse o incluso eliminarse todos los aspectos que no fuesen coherentes con el objetivo de reconocer la diversidad europea y de aprovechar las ventajas comparativas de cada zona rural. Pero esto no sucede así, por lo que esta ambigüedad es un problema que debería afrontarse en una eventual reforma.
La creciente diversidad entre las zonas rurales aconsejaría que los programas se definieran al nivel institucional más cercano a los territorios objeto de intervención, y con medidas formuladas y definidas por los actores locales. Pero eso entra en conflicto con la ya existente asignación de competencias a otros niveles (regional y nacional) y con la inevitable necesidad de control y seguimiento de dichos programas. En principio cabe afirmar que, si las zonas rurales europeas son cada vez más diferenciadas entre sí, parece poco eficaz que los programas y mecanismos de intervención sean definidos de manera homogénea y desde arriba. Se debería encontrar el modo de dejar las decisiones a los actores locales, estableciéndose los mecanismos de control que sean necesarios por parte de las Administraciones externas con objeto de evaluar la correcta utilización del gasto a escala local.
Aunque el problema de la fragmentación de las políticas rurales a escala europea entre las diversas Direcciones Generales (DG) de la UE representa un aspecto de difícil justificación desde el punto de vista de la eficiencia organizativa y exigiría una concentración de las intervenciones, lo cierto es que esto es algo que se ha sugerido muchas veces, pero otras tantas descartado. Hay que recordar que, en una etapa inicial, la división del trabajo entre las DG de la UE no preveía intervenciones en materia de desarrollo rural, y cuando estas se añadieron, cada DG consideró que entraban en sus áreas principales de intervención. El problema es por tanto político. Así, por ejemplo, una eventual concentración de las competencias en materia de desarrollo rural territorial en la DG de Política Regional (DG-Regio) reduciría el margen de maniobra de la DG de Agricultura y Desarrollo Rural (DG-Agri) para abordar las sucesivas reformas de la PAC, mientras que si se concentran en esta DG, conllevaría la oposición de la DG-Regio al percibir esta que las políticas territoriales son de su propia área de competencia.
Como he venido señalando a lo largo de este artículo, las razones de las ambigüedades que se observan en las políticas rurales europeas son de naturaleza política, provocando ineficiencia y complejidad en sus diversas actuaciones. Es por ello que se deberían tener en cuenta de cara a las reformas previstas para 2020. La salida de Gran Bretaña de la UE, con su consiguiente efecto en la reducción del presupuesto común europeo, junto a las nuevas prioridades en las políticas europeas, nos obliga a razonar sobre cómo y dónde reducir o aumentar el gasto público. En mi opinión, este contexto ofrece una ocasión única para abordar reformas más ambiciosas que en el pasado, pero soy también de la opinión de que es muy probable que eso no vaya a suceder. No obstante, y con el propósito de impulsar el debate, planteo, aunque de forma harto esquemática, tres escenarios posibles de reforma.
Comencemos por el escenario menos ambicioso, que reduciría algunas de las ambigüedades que arrastra la política rural europea, pero que no las solucionaría, ya que, desde mi punto de vista, sería como sacar al bebé de la bañera en vez de tirar el agua sucia.
Como he comentado, las políticas europeas de desarrollo rural-territorial son relativamente recientes y están repartidas de manera fragmentada y residual entre el segundo pilar de la PAC y los demás FE. Son políticas que, además, compiten en desventaja con los principales objetivos de intervención de los fondos en los que están insertas, ya que, en ningún caso, tienen un grupo organizado de intereses que las apoye y promueva a nivel político. Por ello, el riesgo evidente es que, ante la necesidad de introducir recortes en la distribución del gasto público comunitario, sean las políticas de desarrollo rural-territorial las primeras en verse perjudicadas en favor de concentrar el presupuesto europeo en los grandes objetivos de cada uno de los FE.
En lo que respecta a la PAC, la política agraria común volvería a ser, en este escenario, una política exclusivamente sectorial, eliminándose con ello la ambigüedad entre la lógica “sectorial” y la lógica “territorial” que he señalado, y manteniéndose la sostenibilidad ambiental, entendida como “bien público” a retribuir a los agricultores.
Sin embargo, y ante la exigencia de introducir recortes en el gasto de todos los FE, no creo que los otros Fondos Estructurales (en particular el FEDER y los de Cohesión) opten por absorber y financiar las acciones de desarrollo rural-territorial, siendo mucho más probable que estos fondos se concentren en financiar inversiones en infraestructuras y en las políticas urbanas. Una cosa es hablar de reformas en un contexto de recursos crecientes y de prioridades históricamente definidas, y otra bien distinta es hacerlo cuando esos recursos son recortados y se plantean nuevas prioridades de gasto.
Las ventajas de esta solución son que es una reforma relativamente fácil de realizar, y que, además, satisface las demandas de los grupos de interés que quieren reducir lo menos posible los recursos destinados a los agricultores, y satisface también a los EEMM, que se benefician de las restituciones de la PAC.
Sin embargo, las desventajas serían, desde mi punto de vista, relevantes. Al excluir las acciones de desarrollo rural-territorial, la PAC quedaría encerrada (aislada) en un modelo de intervención que ya no es coherente con la realidad del medio rural europeo al ignorar la importante influencia que los procesos de diversificación han tenido en las rentas agrarias. Además, se reproduciría un asistencialismo generalizado sin límite de duración en favor de los agricultores, un sistema de ayudas que no existe para ningún otro sector afectado por crisis más serias que el sector agrario, lo que debilitaría la legitimidad social de la PAC.
Asimismo, este tipo de reforma contribuiría a que se mantuviera el bloque formado por los EEMM y las distintas organizaciones profesionales agrarias en favor de la lógica de “restitución” en el reparto de los fondos europeos, una lógica que, sin embargo, ha funcionado de forma regresiva respecto a los desequilibrios territoriales. Con esta reforma se perdería, además, la experiencia europea del desarrollo local ascendente (“desde abajo”), un modelo de intervención que ha sido tan rico y original y que está siendo imitada por los organismos internacionales y los gobiernos de muchos países en desarrollo.
A continuación planteo el que, en mi opinión, es el escenario más ambicioso, si bien reconozco que mi propuesta es algo provocativa. No obstante, creo que es útil para comprender con más claridad cuáles son las posiciones en juego e indicar cuál podría ser, a medio y largo plazo, la situación que se quiere favorecer.
Para hacer este ejercicio de prospectiva se necesitaría abandonar esa idea, ya antigua, que se tiene del medio rural, según la cual en las zonas rurales solo es posible el desarrollo de las actividades agrarias, no contemplándose oportunidades de empleo en otros sectores. Es una idea que considera, además, que la calidad de vida en las zonas rurales es inferior a la de las zonas urbanas (OCDE, 2015). No obstante, abandonar esta visión del medio rural no impide reconocer que habrá siempre en los territorios europeos zonas rurales “a la antigua”, donde la diversificación no ha tenido lugar y donde la actividad agraria sigue efectivamente siendo predominante, estando la mayor parte de la población aún vinculada a la agricultura.
Pero lo que cuenta en este segundo escenario es seguir el camino de aquellas áreas rurales que sí han diversificado sus actividades, no el de las que han permanecido como zonas basadas en la agricultura. Por cierto, unas zonas agrícolas que, aun estando formadas en su mayor parte por explotaciones modernizadas medio-grandes, siempre están necesitadas de ayudas públicas, por lo demás insuficientes para garantizar el recambio intergeneracional, evitar el despoblamiento y ofrecer una calidad aceptable de servicios.
Con los conocimientos que tenemos hoy, si tuviéramos que formular una nueva PAC, sería de un solo pilar (rural), con intervenciones dirigidas a los diversos sectores de actividad (la agricultura incluida) y al conjunto de la población residente en el territorio, con medidas ajustadas a las necesidades específicas de cada zona. Este único pilar, con un fondo único, cofinanciado, debería financiar acciones de modernización y rehabilitación ambiental, así como servicios innovadores adecuados a la baja densidad demográfica de los territorios; debería impulsar la diversificación de actividades y sostener temporalmente las explotaciones que tengan necesidad de ayudas para poner en marcha sus proyectos de modernización. En otras palabras, debería intervenir en todas las expresiones de la ruralidad moderna y sostenible que hoy sabemos que existen y funcionan bien, y que tienen sus propias peculiaridades respecto a las necesidades de las zonas urbanas.
En este escenario, el peso de la agricultura, como el de otros sectores, no está predefinido, sino que puede variar de una zona rural a otra. La unicidad del fondo rural aquí planteado, y su carácter inclusivo para todas las intervenciones consideradas como necesarias en cada zona, deberían facilitar una visión comprensiva del territorio, planteando la complementariedad y no la confrontación entre sectores, e impulsando relaciones de intercambio con el entorno exterior. Es previsible que los caminos de la modernización sean diferentes de unas zonas a otras (y esto es positivo), por lo que habría que dejar libertad de elección a los actores locales para formular los programas y estrategias de desarrollo que estos consideren más apropiadas según las necesidades de los territorios, estableciéndose obviamente los oportunos controles en el uso del gasto público. Se trata de un escenario de reforma en profundidad, en el cual los pagos directos del primer pilar de la PAC deberían quedar congelados y ser gradualmente eliminados.
El nivel de ambición de este escenario es elevado, ya que exige un cambio de visión que es poco probable que se dé a corto plazo, debido a las ambigüedades señaladas y a las relaciones de fuerza existentes entre los diversos grupos de interés, incluidos los gobiernos de los EEMM. Sin embargo, si se considera este escenario no como un punto de llegada, sino como una guía para el medio y largo plazo, se podrían ordenar y orientar los pasos necesarios para avanzar hacia una situación deseable y sostenible en el futuro, en vez de mirar hacia atrás, a las infinitas reformas de la vieja PAC. Sería una política que costaría menos que la actual PAC, y que, conociendo la dirección a seguir, permitiría que todos los actores afectados pudieran organizarse y adaptarse a ella.
En este escenario, la lógica de “redistribución” entre zonas ricas y pobres (con el propósito de reducir los desequilibrios territoriales) que, como he señalado, ha ido perdiendo en los últimos años su inicial significado, debería ser reformulada, si bien sobre la base del principio de diversificación de actividades y de integración de las economías rurales en los mercados. Esto se vería facilitado por la creación del citado nuevo fondo único al que he hecho mención, y las múltiples ambigüedades antes analizadas serían en gran parte superadas.
A escala europea, las competencias en materia de política rural deberían ser concentradas en una DG-Agri refundada, toda rural. La alternativa de atribuirlas a la DGRegio sería coherente en lo que se refiere al enfoque territorial, pero tendría como contraindicación la ausencia en esta DG de experiencia en materia de política agraria, punto este de partida obligatorio para ir por la senda de la diversificación rural.
Entre los anteriores dos escenarios polarizados, cabe plantear un escenario intermedio, en el que propongo utilizar del modo más audaz posible los recortes probables del presupuesto europeo a raíz del Brexit, sobre todo en la PAC y los FE, para intentar reducir las ambigüedades de la política rural de la UE.
En mi opinión, es importante en este escenario intermedio considerar las nuevas prioridades de la UE (migración, crecimiento, empleo, medio ambiente, seguridad, defensa…), y las implicaciones que estas prioridades pueden tener en los principios de “restitución” y “redistribución” que han guiado hasta hoy las sucesivas negociaciones sobre el reparto del presupuesto de la UE entre los EEMM.
En general, cabe afirmar que ninguna de estas nuevas prioridades parece responder al antiguo criterio de corregir los desequilibrios territoriales o las disparidades en el desarrollo de las zonas rurales. Ello debería suponer dar en el futuro una importancia mucho menor al principio redistributivo a la hora de repartir el presupuesto comunitario.
Por ejemplo, aumentar la seguridad y la defensa o controlar la inmigración son prioridades horizontales que atañen a todos los EEMM y, por ello, de ningún modo deberían ser incluidas en los FE. Es interesante notar también cómo el crecimiento económico funciona de manera distinta que en el pasado: los nuevos EEMM del Este están creciendo a una velocidad mayor que el resto, al tiempo que siguen necesitando inversiones estructurales importantes y no están dispuestos a perder las ayudas para la agricultura después del poco tiempo que llevan recibiéndola. Todo esto sugiere que, para algunos EEMM, el principio de “restitución/ compensación” seguirá siendo el criterio prioritario en el reparto de los recursos de la PAC y de los FE, mientras que, para otros, podría ser más interesante privilegiar las nuevas prioridades, aceptando reducir en mayor medida los pagos directos o los recursos asignados a los FE, para dedicarlos a financiar acciones dirigidas a esas otras prioridades.
En este sentido cabe señalar que las zonas rurales tienen funciones importantes que cumplir en el futuro, no solo en la producción de alimentos, sino también en la producción de bienes y servicios ambientales, así como en los modos de vida más sostenibles y en el desarrollo de actividades no agrarias bien integradas en el mercado interno europeo. Siendo esto cierto, las políticas dirigidas a estas áreas deberían beneficiarse no tanto de un gasto mayor como de una menor fragmentación entre los diversos FE y las distintas DG de la UE, y organizarse mediante un sistema de gobernanza más simple y flexible, que incluya en él a todos los actores que representen las amplias y diversas dimensiones de la economía y la sociedad presentes en los territorios rurales. El enfoque sectorial, que ha sido predominante hasta hoy, debería, por tanto, dejar su lugar a un enfoque más territorial e integrado entre sus distintas dimensiones.
De lo afirmado hasta aquí, cabe deducir que estaría a favor del escenario más ambicioso, si bien entendido como un objetivo y una referencia de largo plazo. En lo que respecta a la PAC, los pasos intermedios para llegar a esa meta son, en primer lugar, la definición de una clara “hoja de ruta” para desmantelar el primer pilar, estableciendo un techo máximo en los pagos directos, utilizando las rentas mixtas de las explotaciones familiares como referencia para calcular la cuantía de dichos pagos, introduciendo un sistema subvencionado de seguros de riesgo, y aplicando el principio de “quien contamina, paga”.
En segundo lugar tendría que reorganizarse el segundo pilar de la PAC, simplificando las ayudas a las inversiones de las empresas rurales en general, no limitándolas a las explotaciones agrarias, sino extendiéndolas a todo tipo de empresas asentadas en el territorio. Se debería, además, favorecer los proyectos de carácter intersectorial y los que se adecúen a las nuevas prioridades de la UE, incluidas las acciones necesarias para poner estos territorios en situación de seguridad ante los previsibles desastres ambientales. Se debería impulsar la oferta de servicios en favor de la sostenibilidad ambiental considerando admisible toda empresa que los proponga, siempre que garantice la calidad y eficacia de los mismos. También se deberían favorecer los servicios locales de transporte y comunicación, así como la conexión entre estos y las redes nacionales, los servicios innovadores como los de telecomunicación, los centros multiservicios…, por mencionar solo aquellos que han sido ya probados con éxito en diversas experiencias locales. En definitiva, apoyar y financiar la experimentación de iniciativas innovadoras, facilitando su difusión.
Los tres escenarios mencionados son solamente hipótesis de trabajo para posibles reformas, planteadas aquí de manera muy esquemática y solo con el propósito de orientar el camino a seguir, o de evitarlo. Cada uno de estos escenarios resuelve de manera diversa las ambigüedades de la política rural de la UE descritas en este artículo. En todo caso, las reformas más ambiciosas exigen un tiempo más largo y una gradualidad en los cambios introducidos.
Artículo publicado originalmente en el Anuario 2018 de la Agricultura Familiar en España.
Etiquetas: Unión Europea, desarrollo rural, política agraria, territorio, medio ambiente
